第十二章　北洋軍閥政府

　　北洋軍閥的四個(gè)時(shí)期：1、1912年3月至1916年6月，是袁世凱統(tǒng)治時(shí)期;2、1916年6月至1920年7月，是皖系軍閥統(tǒng)治時(shí)期;3、1920年7月至1924年10月，是直系軍閥統(tǒng)治時(shí)期;1924年11月至1928年6月，是奉系軍閥統(tǒng)治時(shí)期。

　　袁世凱統(tǒng)治時(shí)期中央行政體制的三個(gè)階段：1、責(zé)任內(nèi)閣制的破壞時(shí)期，從臨時(shí)大總統(tǒng)到正式大總統(tǒng);2、總統(tǒng)獨(dú)裁的時(shí)期;3、稱帝時(shí)期及以后。

　　《民國(guó)約法》下的大總統(tǒng)的職權(quán)：總攬政治權(quán)，有制定官規(guī)、任免文武官員、締結(jié)條約、統(tǒng)率海陸軍、制定海陸軍編制及兵額、宣戰(zhàn)媾和、發(fā)布帶法律性的緊急命令、宣布大赦、特赦、減刑、復(fù)權(quán)以及頒發(fā)爵位、勛章及其榮典權(quán)。

　　政事堂及其地位：是指1914年袁世凱撤消國(guó)務(wù)院另設(shè)的輔弼機(jī)構(gòu)，它由國(guó)務(wù)卿、左右丞組成，下設(shè)法制、機(jī)要、銓敘、主計(jì)、印鑄五局組成。它以法制、政治、財(cái)政三種討論會(huì)的形式為總統(tǒng)決策提供參考。

　　總統(tǒng)制階段袁世凱對(duì)中央政府機(jī)構(gòu)的改組：1、撤消國(guó)務(wù)院，設(shè)立政事堂，使總統(tǒng)府成為最高行政機(jī)關(guān);2、修改行政各部官制，使各部失去獨(dú)立行使職權(quán)的權(quán)力;3、炮制《修正大總統(tǒng)選舉法》，直接為恢復(fù)帝制做準(zhǔn)備。

　　袁世凱稱帝復(fù)辟對(duì)行政體制所作的變動(dòng)：1、修改政事堂組織令，改變國(guó)務(wù)卿職權(quán);2、頒布《文官官秩令》，恢復(fù)帝王時(shí)代的官階名稱，將文官分為上、中、下卿，上、中、下大夫，上、中、下士;3、改變官府名稱。

　　揭露袁世凱破壞責(zé)任內(nèi)閣的手段：1、通過擴(kuò)大臨時(shí)大總統(tǒng)的輔助機(jī)構(gòu)，掌握實(shí)權(quán)，把國(guó)務(wù)院的有關(guān)部門架空;2、通過安插親信控制內(nèi)閣;3、通過頻繁更迭內(nèi)閣，使之成為自己的附庸;4、通過操縱國(guó)會(huì)選舉，將自己選為正式大總統(tǒng)。

　　文人總統(tǒng)徐世昌的組閣原則：扶強(qiáng)抑弱，兼顧平衡：1、在內(nèi)閣總理的選擇上，當(dāng)各派軍閥力量強(qiáng)弱有明顯差別時(shí)，總理人選必然出自較強(qiáng)的一派，當(dāng)各派軍閥力量無明顯差別時(shí)，就選擇無軍閥背景的;2、在內(nèi)閣閣員的選擇上，當(dāng)各派軍閥力量明顯，較強(qiáng)的一派在內(nèi)閣占的比例要大些，當(dāng)各派軍閥力量不明顯，閣員平衡。

　　超責(zé)任內(nèi)閣：1916年，黎元洪依據(jù)《臨時(shí)約法》繼任總統(tǒng)，任命段祺瑞為國(guó)務(wù)總理，組成新內(nèi)閣，新內(nèi)閣采用責(zé)任內(nèi)閣制，國(guó)務(wù)總理的行政權(quán)力在一定程度上受到大總統(tǒng)發(fā)布命令的限制，但身為國(guó)務(wù)總理和陸軍總長(zhǎng)的段祺瑞，依據(jù)其軍事實(shí)力，并以責(zé)任內(nèi)閣為由，破壞三權(quán)鼎立的體制，有意超出《臨時(shí)約法》所規(guī)定的范圍，將內(nèi)閣臨架于總統(tǒng)之上，試圖把總統(tǒng)變成自己的傀儡，實(shí)現(xiàn)個(gè)人獨(dú)裁，因此時(shí)人稱段之內(nèi)閣為“超責(zé)任內(nèi)閣”。

　　府院之爭(zhēng)：1917年，段祺瑞試圖把總統(tǒng)變成自己的傀儡，實(shí)現(xiàn)個(gè)人獨(dú)裁，段祺瑞的獨(dú)裁遭到黎元洪的抵制，于是，終天演變成了以黎元洪的總統(tǒng)府與段祺瑞的國(guó)務(wù)院之間的所謂的“府院之爭(zhēng)”。

　　調(diào)整省制的原則：按軍民分治的原則。

　　袁世凱設(shè)道的思路：“虛省而實(shí)道”。

　　1922年軍政長(zhǎng)官的名稱變化：督軍改為“督理”或“督辦”，同時(shí)將擁有兩省數(shù)省地盤的軍閥任命為“巡閱使”;對(duì)割據(jù)一省的軍閥則授予“護(hù)軍使”頭銜。

　　東省特別行政區(qū)的建制特點(diǎn)：1922年12月。張作霖在東三省內(nèi)劃中東鐵路線沿線地區(qū)為“東省特別行政區(qū)”，朱慶瀾為行政長(zhǎng)官，所有區(qū)內(nèi)的軍警、外交、行政、司法各機(jī)關(guān)統(tǒng)歸其管轄，官署設(shè)在哈爾濱，分置機(jī)密、外交、財(cái)政、內(nèi)務(wù)、保安、軍法、軍務(wù)、軍需、軍醫(yī)10個(gè)處。東三省特別行政區(qū)是在行省內(nèi)部自成單位的一個(gè)特例。

　　京兆特別行政區(qū)的建制特點(diǎn)：袁世凱上臺(tái)后，沿襲清制，將京師附近的24州縣劃分為一個(gè)特別行政區(qū)，稱順天府。1914年10月，改順天府為京兆。特別市和普通市：1921。

　　直系軍閥統(tǒng)治時(shí)期的三個(gè)階段：1、直奉聯(lián)合控制決策權(quán);2、直系利用兵權(quán)支配決策權(quán);3、曹錕以大總統(tǒng)名義直接掌握決策權(quán)。

　　袁世凱侵奪國(guó)務(wù)院行政決策權(quán)的手段：1、通過安插親信架空國(guó)務(wù)總理;藐視國(guó)務(wù)員的副署權(quán)，侵奪國(guó)務(wù)院的決策權(quán);3、通過修改國(guó)務(wù)院官制，縮小責(zé)任內(nèi)閣的職權(quán);4、通過頻繁更迭內(nèi)閣，迫使內(nèi)閣不能正常行使職權(quán)。

　　段琪瑞控制行政決策謀取個(gè)人獨(dú)裁的方法：1、破壞國(guó)務(wù)會(huì)議正常的決策程序;2、排擠總統(tǒng)在決策中的地位;3、運(yùn)用軍事力量對(duì)抗總統(tǒng)和國(guó)會(huì)的制約;4、利用御用立法機(jī)構(gòu)為其決策服務(wù)。

　　臨時(shí)執(zhí)政府的奉命決策：曹錕下臺(tái)后，段琪瑞被馮玉祥和張作霖推出擔(dān)任臨時(shí)總執(zhí)政。表面上，臨時(shí)總執(zhí)政集總統(tǒng)、總理和國(guó)會(huì)權(quán)力于一身，但實(shí)際上，由于段琪瑞并無軍事實(shí)力，不可能有真正的行政決策權(quán)，最終決策意見必須依奉系軍閥的旨意行事，中央決策權(quán)完全為奉系所控制，臨時(shí)執(zhí)政府不過是奉命決策。

　　陸海軍大元帥的軍事獨(dú)裁：1927年，張作霖正式成立民國(guó)軍政府，張擔(dān)任陸海軍大元帥，大元帥集所有權(quán)力于一身，軍政府的決策完全是張的個(gè)人軍事獨(dú)裁。

　　1912年11月《公文程式》規(guī)定的公文程式的種類：令、布告、狀、咨、公函、呈、批7種。

　　北洋軍閥統(tǒng)治時(shí)期行政執(zhí)行的兩個(gè)基本趨向：1、決策是否執(zhí)行往往以掌權(quán)軍閥的意志為依歸。符合掌權(quán)軍閥意志的決策，即使完全違背民意也能暢通無阻，不符合掌權(quán)軍閥意志的決策，即使完全符合民意也寸步難行。2、決策能否執(zhí)行以掌權(quán)軍閥的實(shí)力消長(zhǎng)為依歸。當(dāng)掌權(quán)軍閥的實(shí)力得勢(shì)時(shí)，即使是錯(cuò)誤的決策也能夠順利執(zhí)行;當(dāng)掌權(quán)軍閥的實(shí)力失勢(shì)時(shí)，即使是正確的決策也無人去執(zhí)行它。