二、相關(guān)要求

　　(一)開(kāi)發(fā)理念

　　1.根據(jù)自然條件適宜性開(kāi)發(fā)的理念

　　不同的國(guó)土空間，自然狀況不同。必須尊重自然、順應(yīng)自然，根據(jù)不同國(guó)土空間的自然屬性確定不同的開(kāi)發(fā)內(nèi)容。

　　2.區(qū)分主體功能的理念

　　一定的國(guó)土空間具有多種功能，但必有一種主體功能。從提供產(chǎn)品的角度劃分，或者以提供工業(yè)品和服務(wù)產(chǎn)品為主體功能，或者以提供農(nóng)產(chǎn)品為主體功能，或者以提供生態(tài)產(chǎn)品為主體功能。必須區(qū)分不同國(guó)土空間的主體功能，根據(jù)主體功能定位確定開(kāi)發(fā)的主體內(nèi)容和發(fā)展的主要任務(wù)。

　　3.根據(jù)資源環(huán)境承載能力開(kāi)發(fā)的理念

　　不同國(guó)土空間的主體功能不同，因而集聚人口和經(jīng)濟(jì)的規(guī)模不同。人口和經(jīng)濟(jì)的過(guò)度集聚以及不合理的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)也會(huì)給資源環(huán)境、交通等帶來(lái)難以承受的壓力。因此，必須根據(jù)資源環(huán)境中的“短板”因素確定可承載的人口規(guī)模、經(jīng)濟(jì)規(guī)模以及適宜的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。

　　4.控制開(kāi)發(fā)強(qiáng)度的理念

　　我國(guó)不適宜工業(yè)化城鎮(zhèn)化開(kāi)發(fā)的國(guó)土空間占很大比重。由此決定了我國(guó)可用來(lái)推進(jìn)工業(yè)化城鎮(zhèn)化的國(guó)土空間并不寬裕。因此，各類(lèi)主體功能區(qū)都要有節(jié)制地開(kāi)發(fā)，保持適當(dāng)?shù)拈_(kāi)發(fā)強(qiáng)度。

　　5.調(diào)整空間結(jié)構(gòu)的理念

　　空間結(jié)構(gòu)是城市空間、農(nóng)業(yè)空間和生態(tài)空間等不同類(lèi)型的空間在國(guó)土空間開(kāi)發(fā)中的反映，是經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和社會(huì)結(jié)構(gòu)的空間載體�？臻g結(jié)構(gòu)的變化在一定程度上決定著經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式及資源配置效率。目前我國(guó)空間結(jié)構(gòu)不合理，空間利用效率不高。因此，必須把調(diào)整空間結(jié)構(gòu)納入經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整的內(nèi)涵中，把國(guó)土空間開(kāi)發(fā)的著力點(diǎn)從占用土地為主轉(zhuǎn)到調(diào)整和優(yōu)化空間結(jié)構(gòu)、提高空間利用效率上來(lái)。

　　6.提供生態(tài)產(chǎn)品的理念

　　人類(lèi)需求既包括對(duì)農(nóng)產(chǎn)品、工業(yè)品和服務(wù)產(chǎn)品的需求，也包括對(duì)清新空氣、清潔水源、宜人氣候等生態(tài)產(chǎn)品的需求。隨著人民生活水平的提高，人們對(duì)生態(tài)產(chǎn)品的需求在不斷增強(qiáng)。因此，必須把提供生態(tài)產(chǎn)品作為發(fā)展的重要內(nèi)容，把增強(qiáng)生態(tài)產(chǎn)品生產(chǎn)能力作為國(guó)土空間開(kāi)發(fā)的重要任務(wù)。

　　(二)重大關(guān)系

　　推進(jìn)形成主體功能區(qū)，應(yīng)處理好以下重大關(guān)系：

　　1.主體功能與其他功能的關(guān)系

　　主體功能不等于唯一功能。明確一定區(qū)域的主體功能及其開(kāi)發(fā)的主體內(nèi)容和發(fā)展的主要任務(wù)，并不排斥該區(qū)域發(fā)揮其他功能。

　　優(yōu)化開(kāi)發(fā)區(qū)域和重點(diǎn)開(kāi)發(fā)區(qū)域作為城市化地區(qū)，主體功能是提供工業(yè)品和服務(wù)產(chǎn)品，集聚人口和經(jīng)濟(jì)，但也必須保護(hù)好區(qū)域內(nèi)的基本農(nóng)田等農(nóng)業(yè)空間，保護(hù)好森林、草原、水面、濕地等生態(tài)空間，也要提供一定數(shù)量的農(nóng)產(chǎn)品和生態(tài)產(chǎn)品。

　　限制開(kāi)發(fā)區(qū)域作為農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)和重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)，主體功能是提供農(nóng)產(chǎn)品和生態(tài)產(chǎn)品，保障國(guó)家農(nóng)產(chǎn)品供給安全和生態(tài)系統(tǒng)穩(wěn)定，但也允許適度開(kāi)發(fā)能源和礦產(chǎn)資源，允許發(fā)展那些不影響主體功能定位、當(dāng)?shù)刭Y源環(huán)境可承載的產(chǎn)業(yè)，允許進(jìn)行必要的城鎮(zhèn)建設(shè)。

　　對(duì)禁止開(kāi)發(fā)區(qū)域，要依法實(shí)施強(qiáng)制性保護(hù)。

　　政府從履行職能的角度，對(duì)各類(lèi)主體功能區(qū)都要提供公共服務(wù)和加強(qiáng)社會(huì)管理。

　　2.主體功能區(qū)與農(nóng)業(yè)發(fā)展的關(guān)系

　　把農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)作為限制進(jìn)行大規(guī)模高強(qiáng)度工業(yè)化城鎮(zhèn)化開(kāi)發(fā)的區(qū)域，是為了切實(shí)保護(hù)這類(lèi)農(nóng)業(yè)發(fā)展條件較好區(qū)域的耕地，使之能集中各種資源發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，不斷提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力。同時(shí)，也可以使國(guó)家強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)的政策更集中地落實(shí)到這類(lèi)區(qū)域，確保農(nóng)民收入不斷增長(zhǎng)，農(nóng)村面貌不斷改善。此外，通過(guò)集中布局、點(diǎn)狀開(kāi)發(fā)，在縣城適度發(fā)展非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，可以避免過(guò)度分散發(fā)展工業(yè)帶來(lái)的對(duì)耕地過(guò)度占用等問(wèn)題。

　　3.主體功能區(qū)與能源和礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)的關(guān)系

　　能源和礦產(chǎn)資源富集的地區(qū)，往往生態(tài)系統(tǒng)比較脆弱或生態(tài)功能比較重要，并不適宜大規(guī)模高強(qiáng)度的工業(yè)化城鎮(zhèn)化開(kāi)發(fā)。能源和礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)，往往只是“點(diǎn)”的開(kāi)發(fā)，主體功能區(qū)中的工業(yè)化城鎮(zhèn)化開(kāi)發(fā)，更多的是“片”的開(kāi)發(fā)。將一些能源和礦產(chǎn)資源富集的區(qū)域確定為限制開(kāi)發(fā)區(qū)域，并不是要限制能源和礦產(chǎn)資源的開(kāi)發(fā)，而是應(yīng)該按照該區(qū)域的主體功能定位實(shí)行“點(diǎn)上開(kāi)發(fā)、面上保護(hù)”。

　　4.主體功能區(qū)與區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略的關(guān)系

　　推進(jìn)形成主體功能區(qū)是為了落實(shí)好區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略，深化細(xì)化區(qū)域政策，更有力地支持區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。

　　把環(huán)渤海、長(zhǎng)江三角洲、珠江三角洲地區(qū)確定為優(yōu)化開(kāi)發(fā)區(qū)域，就是要促進(jìn)這類(lèi)人口密集、開(kāi)發(fā)強(qiáng)度高、資源環(huán)境負(fù)荷過(guò)重的區(qū)域，率先轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，從而也可以為中西部地區(qū)騰出更多發(fā)展空間。

　　把中西部地區(qū)一些資源環(huán)境承載能力較強(qiáng)、集聚人口和經(jīng)濟(jì)條件較好的區(qū)域確定為重點(diǎn)開(kāi)發(fā)區(qū)域，是為了引導(dǎo)生產(chǎn)要素向這類(lèi)區(qū)域集中，促進(jìn)工業(yè)化城鎮(zhèn)化，加快經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

　　把西部地區(qū)一些不具備大規(guī)模高強(qiáng)度工業(yè)化城鎮(zhèn)化開(kāi)發(fā)條件的區(qū)域確定為限制開(kāi)發(fā)的重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)，是為了更好地保護(hù)這類(lèi)區(qū)域的生態(tài)產(chǎn)品生產(chǎn)力，使國(guó)家支持生態(tài)環(huán)境保護(hù)和改善民生的政策能更集中地落實(shí)到這類(lèi)區(qū)域，盡快改善當(dāng)?shù)毓�共服�?wù)和人民生活條件。

　　5.政府與市場(chǎng)的關(guān)系

　　政府在推進(jìn)形成主體功能區(qū)中的主要職責(zé)是，明確主體功能定位并據(jù)此配置公共資源，完善法律法規(guī)和區(qū)域政策，綜合運(yùn)用各種手段，引導(dǎo)市場(chǎng)主體根據(jù)相關(guān)區(qū)域主體功能定位，有序進(jìn)行開(kāi)發(fā)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展。

　　優(yōu)化開(kāi)發(fā)和重點(diǎn)開(kāi)發(fā)區(qū)域主體功能定位的形成，主要依靠市場(chǎng)機(jī)制發(fā)揮作用，政府主要是通過(guò)編制規(guī)劃和制定政策，引導(dǎo)生產(chǎn)要素向這類(lèi)區(qū)域集聚。

　　限制開(kāi)發(fā)和禁止開(kāi)發(fā)區(qū)域主體功能定位的形成，要通過(guò)健全法律法規(guī)和規(guī)劃體系來(lái)約束不符合主體功能定位的開(kāi)發(fā)行為，通過(guò)建立補(bǔ)償機(jī)制引導(dǎo)地方人民政府和市場(chǎng)主體自覺(jué)推進(jìn)主體功能建設(shè)。

　　(三)開(kāi)發(fā)原則(五原則)

　　推進(jìn)形成主體功能區(qū)，要堅(jiān)持以人為本，把提高全體人民的生活質(zhì)量、增強(qiáng)可持續(xù)發(fā)展能力作為基本原則。

　　城市化地區(qū)要把增強(qiáng)綜合經(jīng)濟(jì)實(shí)力作為首要任務(wù)，同時(shí)要保護(hù)好耕地和生態(tài);

　　農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)要把增強(qiáng)農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力作為首要任務(wù)，同時(shí)要保護(hù)好生態(tài)，適度發(fā)展非農(nóng)產(chǎn)業(yè);

　　重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)要把增強(qiáng)提供生態(tài)產(chǎn)品能力作為首要任務(wù)，適度發(fā)展不影響主體功能的適宜產(chǎn)業(yè)。

　　1.優(yōu)化結(jié)構(gòu)

　　要將國(guó)土空間開(kāi)發(fā)從占用土地的外延擴(kuò)張為主，轉(zhuǎn)向調(diào)整優(yōu)化空間結(jié)構(gòu)為主。

　　2.保護(hù)自然

　　要按照建設(shè)環(huán)境友好型社會(huì)的要求，根據(jù)國(guó)土空間的不同特點(diǎn)，以保護(hù)自然生態(tài)為前提、以水土資源承載能力和環(huán)境容量為基礎(chǔ)進(jìn)行有度有序開(kāi)發(fā)，走人與自然和諧的發(fā)展道路。

　　3.集約開(kāi)發(fā)

　　要按照建設(shè)資源節(jié)約型社會(huì)的要求，把提高空間利用效率作為國(guó)土空間開(kāi)發(fā)的重要任務(wù)，引導(dǎo)人口相對(duì)集中分布、經(jīng)濟(jì)相對(duì)集中布局，走空間集約利用的發(fā)展道路。

　　4.協(xié)調(diào)開(kāi)發(fā)

　　要按照人口、經(jīng)濟(jì)、資源環(huán)境相協(xié)調(diào)以及統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、統(tǒng)籌區(qū)域發(fā)展的要求進(jìn)行開(kāi)發(fā)，促進(jìn)人口、經(jīng)濟(jì)、資源環(huán)境的空間均衡。

　　5.陸海統(tǒng)籌

　　要根據(jù)陸地國(guó)土空間與海洋國(guó)土空間的統(tǒng)一性，以及海洋系統(tǒng)的相對(duì)獨(dú)立性進(jìn)行開(kāi)發(fā)，促進(jìn)陸地國(guó)土空間與海洋國(guó)土空間協(xié)調(diào)開(kāi)發(fā)。

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