第二節(jié)　實施方案的編制內(nèi)容

　　實施方案的編制一般包括項目概況、風險識別與分配、項目運作方式、項目交易結構、合同體系、監(jiān)管架構、社會資本采購、物有所值與財政承受能力論證等八個方面的內(nèi)容，在具體編制時可結合項目特點和具體情況酌情增減。

　　一、項目概況

　　(一)項目名稱

　　(二)項目概況

　　1.項目進展情況

　　實施方案中首先要明確項目類型，一般可分為新建和存量兩種類型。

　　區(qū)分新建和存量項目，以項目是否通過竣工驗收為界限。

　　項目尚未通過竣工驗收的為新建項目，反之為存量項目。

　　無論是新建還是存量項目，都還需要對該項目是否已經(jīng)列入PPP項目庫，列入哪個級別的項目庫等進行說明。

　　2.項目建設內(nèi)容與規(guī)模

　　3.項目主要技術方素和技術指標

　　4.項目總投資及建設工期

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　　(三)項目實施主體

　　一是明確政府授權的政府方項目實施機構。該機構一般應負責社會資本選定前的一系列項目前期策劃、社會資本招商等工作。

　　二是如果政府參與未來項目公司組建，需明確政府方出資代表。一般為政府的事業(yè)單位、平臺公司等;

　　三是明確社會資本方與政府達成合作意見之后的項目實施主體。一般為政府和社會資本合作專門成立的項目公司。

　　二、風險識別與分配

　　(一)風險因素識別

　　1.系統(tǒng)性風險(有普遍影響的，不能避免的)

　　2.非系統(tǒng)性風險(只對個別項目有影響的)

　　(1)施工風險

　　施工風險指在項目施工過程中由于施工工藝不當、安全措施不力、施工方案不合理、應用技術失敗等導致工程量增加、投資增加、工期延后等給擬建項目帶來的風險。

　　(2)設計風險

　　設計風險主要指項目設計方案的可靠性、適用性和經(jīng)濟性方面是否能夠滿足項目建設目標要求的風險。如地下工程項目出現(xiàn)前期地質勘察設計與實際施工情況不適應時，將發(fā)生項目中斷、工期延誤、費用增加等風險。

　　(3)投資控制風險

　　投資控制風險主要是由于工程方案變動的工程量增加、工期延長，以及物價上漲、各種費率提高、項目管理不當?shù)葘е马椖靠偼顿Y增加的風險。例如前期工作深度較淺、工程施工難度較大的項目可能面臨此類風險。

　　(4)管理風險

　　管理風險主要指項目組織設置方案不適于項目的建設或營運、項目管理層不能勝任項目的組織與管理等影響項目的效率、成本與進度的風險。

　　(5)運營維護風險

　　運營維護風險是指在項目運營過程中，由于運營管理失誤或社會經(jīng)濟環(huán)境變化，出現(xiàn)經(jīng)營問題，如維護力度不夠、運營費用超支、發(fā)生重大事故等，致使項目達不到原定的運營指標的風險。如經(jīng)營類項目經(jīng)營期間各類管理、維護不當造成經(jīng)濟效益達不到預期目標的風險。

　　(6)移交風險

　　移交風險主要指由于提前解約，雙方配合程度、移交資料準備、移交前維護及工程狀態(tài)保障等原因影響項目交付進度與質量的風險。

　　(二)風險分配原則

　　1.由風險控制力最強的一方承擔相應風險的原則

　　2.風險的承擔方能夠將風險合理轉移的原則

　　3.風險的承擔程度與所得回報相匹配的原則

　　(三)風險分配方案

　　1.影響風險分配的主要因素

　　(1)項目特點

　　(2)承擔風險的意愿

　　2.風險分配所要達到的效果

　　(1)分配的結果可以減少風險發(fā)生的概率、風險發(fā)生后造成的損失以及風險管理成本，任何一方都需要為解決好應該承擔的風險而付出代價。

　　(2)項目全生命周期內(nèi)分配的結果可以培養(yǎng)各方的理性和謹慎的行為，各方有能力控制分配給自己的風險，并為項目的成功有效地工作。

　　3.風險分配的結果

　　(1)政府方需承擔的風險

　　政治和公共政策風險一般由政府來承擔。

　　(2)社會資本方需承擔的風險

　　與商業(yè)經(jīng)濟行為相關的類似風險由社會資本承擔更為合理。如設計、融資和施工、運營、維護等均不同程度的具有一定的商業(yè)性質。社會資本承擔該類的風險越多，則通過有效控制而獲得額外收益的可能性也就越大。

　　(3)雙方共同承擔的風險

　　政府和社會資本雙方共擔的風險，如不可抗力因素等。

　　(4)風險控制應對的措施和建議

　　三、項目運作方式

　　(一)運作方式

　　1.常見運作方式

　　根據(jù)財政部《政府和社會資本合作模式操作指南》，政府和社會資本合作(PPP)項目運作方式主要包括委托運營、管理合同、建設一運營一移交、建設一擁有一運營、轉讓一運營一移交和改建一運營一移交等。

　　具體運作方式的選擇主要由收費定價機制、項目投資收益水平、風險分配基本框架、融資需求、改擴建需求和期滿處置等因素決定。

　　2.按照權責大小的運作方式分類

　　按照政府與社會資本之間的權責大小，可以分三大類：

　　(二)操作模式

　　政府和社會資本合作(PPP)操作模式有以下三種：

　　1.經(jīng)營性項目。

　　對于具有明確的收費基礎，并且經(jīng)營收費能夠完全覆蓋投資成本的項目，可通過政府授予特許經(jīng)營權，采用建設一運營一移交、建設一擁有一運營一移交等模式推進。

　　要依法放開相關項目的建設、運營市場，積極推動自然壟斷行業(yè)逐步實行特許經(jīng)營。

　　2.準經(jīng)營性項目。

　　對于經(jīng)營收費不足以覆蓋投資成本、需政府補貼部分資金或資源的項目，可通過政府授予特許經(jīng)營權附加部分補貼或直接投資參股等措施，采用建設一運營一移交、建設一擁有一運營等模式推進。

　　要建立投資、補貼與價格的協(xié)同機制，為投資者獲得合理回報積極創(chuàng)造條件。

　　3.非經(jīng)營性項目。

　　對于缺乏“使用者付費”基礎、主要依靠“政府付費”回收投資成本的項目，可通過政府購買服務，采用建設一運營一移交、建設一擁有一運營、委托運營等市場化模式推進。

　　要合理確定購買內(nèi)容，把有限的資金用在刀刃上，切實提高資金使用效益。

　　(三)社會資本投資入類型

　　一般而言，社會資本根據(jù)其主要業(yè)務類型和投資目的，可分為三類：以投資為目的的投資型社會資本、以承攬項目施工建設為主要目的的施工型社會資本，以運營為目的的運營商。部分多元化經(jīng)營的社會資本可能兼具以上兩類或者三類特點。

　　實施方案編制過程中，需要結合以下原則提出投資人類型的選擇建議：

　　1.充分考慮政府方意愿

　　2.高度重視社會資本方需求

　　3.尊重項目實際