2016年咨詢工程師《分析評(píng)價(jià)》講義：

第一章第三節(jié)　項(xiàng)目前期咨詢?cè)u(píng)估

　　根據(jù)國(guó)務(wù)院《關(guān)于投資體制改革的決定》和《國(guó)家發(fā)展改革委委托投資咨詢?cè)u(píng)估管理辦法》，對(duì)政府投資項(xiàng)目的項(xiàng)目建議書和可行性研究報(bào)告、企業(yè)投資項(xiàng)目的項(xiàng)目申請(qǐng)報(bào)告、重要領(lǐng)域的發(fā)展建設(shè)規(guī)劃等在決策審批前，按照公平、公正、公開(kāi)和競(jìng)爭(zhēng)的原則，選擇相應(yīng)有資質(zhì)、有能力、有實(shí)力的咨詢中介機(jī)構(gòu)進(jìn)行咨詢?cè)u(píng)估。

　　一、項(xiàng)目咨詢?cè)u(píng)估的作用

　　項(xiàng)目咨詢?cè)u(píng)估是咨詢機(jī)構(gòu)根據(jù)政府投資主管部門、金融機(jī)構(gòu)或企業(yè)等的委托，在項(xiàng)目投資決策之前，對(duì)項(xiàng)目建議書(初步可行性研究報(bào)告)、可行性研究報(bào)告或申請(qǐng)報(bào)告，按照項(xiàng)目建設(shè)目標(biāo)和功能定位，采用科學(xué)的方法，對(duì)項(xiàng)目的市場(chǎng)、技術(shù)、財(cái)務(wù)、經(jīng)濟(jì)，以及環(huán)境和社會(huì)影響等方面開(kāi)展進(jìn)一步的分析論證和再評(píng)價(jià)，權(quán)衡各種方案的利弊和潛在風(fēng)險(xiǎn)，判斷項(xiàng)目是否值得投資，提出明確的評(píng)估結(jié)論，并對(duì)項(xiàng)目建設(shè)方案提出優(yōu)化建議，從而為決策者進(jìn)行科學(xué)決策或?yàn)檎�府核�?zhǔn)項(xiàng)目提供依據(jù)的咨詢活動(dòng)。

　　不同的委托主體，對(duì)評(píng)估的內(nèi)容及側(cè)重點(diǎn)的要求可能有所不同。總體上，政府部門委托的評(píng)估項(xiàng)目，一般側(cè)重于項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)及社會(huì)影響評(píng)價(jià)，分析論證資源配置的合理性等;銀行等金融機(jī)構(gòu)委托的評(píng)估項(xiàng)目，主要側(cè)重于融資主體的盈利能力和償債能力評(píng)價(jià);企業(yè)或機(jī)構(gòu)投資者委托的評(píng)估項(xiàng)目，將重點(diǎn)評(píng)估項(xiàng)目本身的盈利能力、資金的流動(dòng)性和財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)等方面。

　　二、項(xiàng)目建議書和可行性研究報(bào)告的評(píng)估

　　項(xiàng)目建議書和可行性研究報(bào)告評(píng)估是指在項(xiàng)目建議書和可行性研究報(bào)告編制完成后，由另一家符合資質(zhì)要求、委托人選的工程咨詢單位再一次對(duì)擬建項(xiàng)目的技術(shù)、財(cái)務(wù)、經(jīng)濟(jì)、環(huán)境、社會(huì)、資源利用、投資風(fēng)險(xiǎn)等方面進(jìn)行論證，對(duì)項(xiàng)目建議書和可行性研究報(bào)告所作結(jié)論的真實(shí)性和可靠性進(jìn)行核實(shí)和評(píng)價(jià)，如實(shí)反映項(xiàng)目潛在的有利和不利因素，對(duì)項(xiàng)目建設(shè)的必要性、可能性和可行性作出明確的結(jié)論，為項(xiàng)目決策者提供依據(jù)。

　　(一)項(xiàng)目建議書和可行性研究報(bào)告評(píng)估的范圍

　　項(xiàng)目建議書和可行性研究報(bào)告評(píng)估通常在以下幾種情況下進(jìn)行：

　　(1)政府投資項(xiàng)目的項(xiàng)目建議書和可行性研究報(bào)告評(píng)估，一般都要經(jīng)過(guò)符合資質(zhì)要求、委托人選的工程咨詢單位進(jìn)行評(píng)估論證，項(xiàng)目建議書的評(píng)估結(jié)論是項(xiàng)目立項(xiàng)的依囂，可行性研究報(bào)告的評(píng)估結(jié)論是政府投資決策的依據(jù)。

　　(2)企業(yè)投資者為了分析可行性研究報(bào)告的可靠性，進(jìn)一步完善項(xiàng)目建設(shè)方案，往往聘請(qǐng)另一家工程咨詢單位對(duì)初步可行性研究和可行性研究報(bào)告進(jìn)行評(píng)估，作為企業(yè)內(nèi)部決策的依據(jù)。

　　(3)擬對(duì)項(xiàng)目貸款的銀行，一般自行組織專家組，有時(shí)也委托工程咨詢單位對(duì)可行性研究報(bào)告進(jìn)行評(píng)估，評(píng)估結(jié)論是銀行貸款決策的依據(jù)。

　　(二)項(xiàng)目建議書(初步可行性研究)、可行性研究報(bào)告的編制與其評(píng)估的關(guān)系和區(qū)別項(xiàng)目建議書(初步可行性研究)、可行性研究報(bào)告的編制，與項(xiàng)目建議書(初步可行性研究)、可行性研究的評(píng)估，是項(xiàng)目前期工作的兩項(xiàng)重要內(nèi)容。兩者同處于項(xiàng)目投資的前期階段，出發(fā)點(diǎn)是一致的，都以市場(chǎng)或社會(huì)需求研究為出發(fā)點(diǎn)，按照國(guó)家有關(guān)的法規(guī)、政策，將資源條件同產(chǎn)業(yè)政策與行業(yè)規(guī)劃結(jié)合起來(lái)進(jìn)行方案選擇。同時(shí)，內(nèi)容及方法基本一致，目的和要求基本相同，均是為提高項(xiàng)目投資科學(xué)決策的水平，提高投資效益，避免決策失誤。因此，它們都是項(xiàng)目前期工作的重要內(nèi)容，都是對(duì)項(xiàng)目是否可行及投資決策的咨詢論證工作。但是兩者也存在一定的區(qū)別：

　　(1)承擔(dān)主體不同。在我國(guó)，項(xiàng)目建議書(初步可行性研究)、可行性研究通常由項(xiàng)目法人或企業(yè)主持，按照合同委托咨詢機(jī)構(gòu)進(jìn)行研究;項(xiàng)目評(píng)估由項(xiàng)目投資主管部門主持，委托符合資質(zhì)要求人選的工程咨詢單位進(jìn)行項(xiàng)目建議書(初步可行性研究)、可行性研究評(píng)估。

　　(2)評(píng)估角度和任務(wù)不同�？尚行匝芯恳话銖男袠I(yè)或企業(yè)角度，論證項(xiàng)目建設(shè)的必要性、市場(chǎng)前景、技術(shù)和經(jīng)濟(jì)的可行性，著重項(xiàng)目投資的微觀效益;項(xiàng)目評(píng)估主要從國(guó)家和社會(huì)的角度，對(duì)報(bào)送的項(xiàng)目建議書(初步可行性研究)、可行性研究進(jìn)行系統(tǒng)的核實(shí)、評(píng)審，提出評(píng)估結(jié)論和建議，著重項(xiàng)目投資的宏觀效益。

　　(3)決策時(shí)序和作用不同。項(xiàng)目建議書、可行性研究在先，項(xiàng)目評(píng)估在后。項(xiàng)目建議書、可行性研究主要是項(xiàng)目法人和企業(yè)內(nèi)部決策的依據(jù)，是項(xiàng)目評(píng)估的重要基礎(chǔ)和前提;項(xiàng)目評(píng)估是可行性研究的延續(xù)，是項(xiàng)目投資決策民主化、科學(xué)化的必備條件，其評(píng)估結(jié)論和建議是政府投資主管部門項(xiàng)目立項(xiàng)和決策的重要依據(jù)。

　　因此，項(xiàng)目建議書、可行性研究是項(xiàng)目投資決策的基礎(chǔ)，是項(xiàng)目評(píng)估的重要前提。項(xiàng)目評(píng)估是可行性研究的延續(xù)、深化和再研究，獨(dú)立地為決策者提供直接的、最終的依據(jù)。

　　三、項(xiàng)目申請(qǐng)報(bào)告的評(píng)估

　　項(xiàng)目申請(qǐng)報(bào)告評(píng)估是政府投資主管部門根據(jù)需要，委托符合資質(zhì)要求、人選的工程咨詢單位對(duì)擬建企業(yè)投資項(xiàng)目從維護(hù)經(jīng)濟(jì)安全、合理開(kāi)發(fā)利用資源、保護(hù)生態(tài)環(huán)境、優(yōu)化重大布局、保障公共利益、防止出現(xiàn)壟斷等方面進(jìn)行評(píng)估論證，對(duì)項(xiàng)目申請(qǐng)報(bào)告中所評(píng)估的發(fā)展規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)政策和行業(yè)準(zhǔn)入，資源開(kāi)發(fā)及綜合利用，項(xiàng)目節(jié)能，建設(shè)用地、征地拆遷及移民安置，環(huán)境和生態(tài)影響，經(jīng)濟(jì)和社會(huì)影響，主要風(fēng)險(xiǎn)等內(nèi)容的符合性、合理性、真實(shí)性和可靠性進(jìn)行核實(shí)和評(píng)價(jià)。

　　根據(jù)國(guó)家發(fā)改委2008年第37號(hào)公告，咨詢?cè)u(píng)估報(bào)告通常包括以下l0項(xiàng)內(nèi)容：

　　(1)申報(bào)單位及項(xiàng)目概況。

　　(2)發(fā)展規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)政策和行業(yè)準(zhǔn)入評(píng)估。

　　(3)資源開(kāi)發(fā)及綜合利用評(píng)估。

　　(4)節(jié)能方案評(píng)估。

　　(5)建設(shè)用地、征地拆遷及移民安置評(píng)估。

　　(6)環(huán)境和生態(tài)影響評(píng)估。

　　(7)經(jīng)濟(jì)影響評(píng)估。

　　(8)社會(huì)影響評(píng)估。

　　(9)主要風(fēng)險(xiǎn)及應(yīng)對(duì)措施評(píng)估。

　　(10)主要結(jié)論和建議。

　　總體而言，項(xiàng)目申請(qǐng)報(bào)告的編制與項(xiàng)目申請(qǐng)報(bào)告評(píng)估之間的關(guān)系，與項(xiàng)目建議書(初步可行性研究)、可行性研究報(bào)告的編制與項(xiàng)目建議書(初步可行性研究)、可行性研究評(píng)估之間的關(guān)系有相似之處，其內(nèi)容與方法、目的和要求基本相同，如：項(xiàng)目申請(qǐng)報(bào)告的評(píng)估與編制項(xiàng)目申請(qǐng)報(bào)告一樣，都應(yīng)達(dá)到可行性研究同等深度的要求;項(xiàng)目申請(qǐng)報(bào)告評(píng)估的結(jié)構(gòu)、內(nèi)容要求，與企業(yè)編制、報(bào)送的項(xiàng)目申請(qǐng)報(bào)告基本相對(duì)應(yīng)。為了防止和規(guī)避項(xiàng)目建設(shè)對(duì)國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全和社會(huì)公共利益可能存在的風(fēng)險(xiǎn)，在項(xiàng)目申請(qǐng)報(bào)告評(píng)估中，特別要求單獨(dú)列出“主要風(fēng)險(xiǎn)及應(yīng)對(duì)措施評(píng)估”的內(nèi)容。

　　四、咨詢?cè)u(píng)估機(jī)構(gòu)的選擇

　　根據(jù)國(guó)家投資體制改革規(guī)范中介服務(wù)機(jī)構(gòu)“培育規(guī)范投資中介服務(wù)組織，加強(qiáng)行業(yè)自律，促進(jìn)公平競(jìng)爭(zhēng)”的規(guī)定，對(duì)“承擔(dān)編制項(xiàng)目建議書、可行性研究報(bào)告、項(xiàng)目申請(qǐng)報(bào)告、重要領(lǐng)域發(fā)展建設(shè)規(guī)劃等業(yè)務(wù)的入選咨詢機(jī)構(gòu)，不得承擔(dān)同一項(xiàng)目或事項(xiàng)的咨詢?cè)u(píng)估任務(wù)”，“不得承擔(dān)同一項(xiàng)目的設(shè)計(jì)、優(yōu)化設(shè)計(jì)、招標(biāo)代理、監(jiān)理、代建、后評(píng)價(jià)等后續(xù)業(yè)務(wù)”。因此，在開(kāi)展項(xiàng)目前期評(píng)估選擇中介服務(wù)機(jī)構(gòu)時(shí)，一般應(yīng)符合以下三個(gè)基本條件：

　　(1)有執(zhí)業(yè)資格。承擔(dān)可行性研究報(bào)告評(píng)估的工程咨詢單位，必須依法取得政府有關(guān)部門及其授權(quán)機(jī)構(gòu)認(rèn)定的工程咨詢單位資格。工程咨詢單位資格包括資格等級(jí)、咨詢專業(yè)和服務(wù)范圍三部分。工程咨詢單位應(yīng)在其執(zhí)業(yè)范圍內(nèi)承擔(dān)任務(wù)，并有良好的業(yè)績(jī)。

　　(2)有信譽(yù)。承擔(dān)可行性研究報(bào)告評(píng)估的工程咨詢單位，應(yīng)能遵循“公正、科學(xué)、可靠”的宗旨和“敢言、多謀、善斷”的行為準(zhǔn)則。實(shí)事求是，一切從實(shí)際情況出發(fā)，說(shuō)實(shí)話、辦實(shí)事。應(yīng)能做到嚴(yán)謹(jǐn)廉潔、優(yōu)質(zhì)高效，既對(duì)國(guó)家負(fù)責(zé)，又對(duì)投資者負(fù)責(zé)。

　　(3)有實(shí)力。主要考核專家層次、組織管理能力和裝備水平。承擔(dān)可行性研究報(bào)告評(píng)估的工程咨詢單位，應(yīng)有自己的專家隊(duì)伍，有一批能勝任編制可行性研究報(bào)告、組織項(xiàng)目評(píng)估任務(wù)的項(xiàng)目經(jīng)理，善于綜合優(yōu)化多種咨詢方案和意見(jiàn)，作出正確的判斷和結(jié)論。應(yīng)具有規(guī)化、制度化和現(xiàn)代化的管理和裝備，并有組織高層次評(píng)估專家組的能力。

　　選擇的方式可根據(jù)咨詢服務(wù)的特點(diǎn)，結(jié)合有關(guān)國(guó)際慣例和國(guó)內(nèi)法規(guī)，采取公開(kāi)招標(biāo)、邀請(qǐng)招標(biāo)、征求建議書、兩階段招標(biāo)、競(jìng)爭(zhēng)性談判、聘用專家等方式進(jìn)行。

　　【例題1-7】在項(xiàng)目申請(qǐng)報(bào)告的評(píng)估中，為了防止和規(guī)避項(xiàng)目建設(shè)對(duì)國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全和社會(huì)公眾利益可能存在的風(fēng)險(xiǎn)，特別要求單獨(dú)列出(　)的內(nèi)容。

　　A.經(jīng)濟(jì)影響評(píng)估

　　B.社會(huì)影響評(píng)估

　　C.建設(shè)用地、征地拆遷及移民安置評(píng)估

　　D.主要風(fēng)險(xiǎn)及應(yīng)對(duì)措施評(píng)估

　　【答案】D

　　【解析】咨詢?cè)u(píng)估報(bào)告的內(nèi)容大多都和項(xiàng)目申請(qǐng)報(bào)告的內(nèi)容相對(duì)應(yīng)，唯一單列出的特殊內(nèi)容是：主要風(fēng)險(xiǎn)及應(yīng)對(duì)措施評(píng)估。參見(jiàn)教材P26。

　　【提示】注意題目中一個(gè)重要的限定詞“特別要求單獨(dú)理出”，多以要聯(lián)想到咨詢?cè)u(píng)估中的特殊內(nèi)容。

　　補(bǔ)充文件：《國(guó)家發(fā)展改革委重大固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估暫行辦法》相關(guān)內(nèi)容

　　一、適用范圍

　　國(guó)家發(fā)展改革委審批、核準(zhǔn)或者核報(bào)國(guó)務(wù)院審批、核準(zhǔn)的在中華人民共和國(guó)境內(nèi)建設(shè)實(shí)施的固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目(簡(jiǎn)稱“項(xiàng)目”下同)，適用本辦法。

　　項(xiàng)目單位在組織開(kāi)展重大項(xiàng)目前期工作時(shí)，應(yīng)當(dāng)對(duì)社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行調(diào)查分析，征詢相關(guān)群眾意見(jiàn)，

　　查找并列出風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)、風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的可能性及影響程度，提出防范和化解風(fēng)險(xiǎn)的方案措施，提出采取相關(guān)措施后的社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)建議。

　　社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)分析應(yīng)當(dāng)作為項(xiàng)目可行性研究報(bào)告、項(xiàng)目申請(qǐng)報(bào)告的重要內(nèi)容并設(shè)獨(dú)立篇章。

　　二、重大項(xiàng)目社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)的分類

　　重大項(xiàng)目社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)分為三級(jí):

　　高風(fēng)險(xiǎn)：大部分群眾對(duì)項(xiàng)目有意見(jiàn)、反應(yīng)特別強(qiáng)烈，可能引發(fā)大規(guī)模群體性事件。

　　中風(fēng)險(xiǎn)：部分群眾對(duì)項(xiàng)目有意見(jiàn)、反應(yīng)強(qiáng)烈，可能引發(fā)矛盾沖突。

　　低風(fēng)險(xiǎn)：多數(shù)群眾理解支持但少部分人對(duì)項(xiàng)目有意見(jiàn)，通過(guò)有效工作可防范和化解矛盾。

　　三、社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估報(bào)告的內(nèi)容

　　由項(xiàng)目所在地人民政府或其有關(guān)部門指定的評(píng)估主體組織對(duì)項(xiàng)目單位做出的社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)分析開(kāi)展評(píng)估論證，根據(jù)實(shí)際情況可以采取公示、問(wèn)卷調(diào)查、實(shí)地走訪和召開(kāi)座談會(huì)、聽(tīng)證會(huì)等多種方式聽(tīng)取各方面意見(jiàn)，分析判斷并確定風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)，提出社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估報(bào)告。

　　評(píng)估報(bào)告的主要內(nèi)容為項(xiàng)目建設(shè)實(shí)施的合法性、合理性、可行性、可控性，可能引發(fā)的社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)，各方面意見(jiàn)及其采納情況，風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估結(jié)論和對(duì)策建議，風(fēng)險(xiǎn)防范和化解措施以及應(yīng)急處置預(yù)案等內(nèi)容。

　　四、社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估報(bào)告是審批、核準(zhǔn)項(xiàng)目的重要依據(jù)

　　國(guó)務(wù)院有關(guān)部門、省級(jí)發(fā)展改革部門、中央管理企業(yè)在向國(guó)家發(fā)展改革委報(bào)送項(xiàng)目可行性研究報(bào)告、項(xiàng)目申請(qǐng)報(bào)告的申報(bào)文件中，應(yīng)當(dāng)包含對(duì)該項(xiàng)目社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估報(bào)告的意見(jiàn)，并附社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估報(bào)告。

　　國(guó)家發(fā)展改革委在委托工程咨詢機(jī)構(gòu)評(píng)估項(xiàng)目可行性研究報(bào)告、項(xiàng)目申請(qǐng)報(bào)告時(shí)，可以根據(jù)情況在咨詢?cè)u(píng)估委托書中要求對(duì)社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)分析和評(píng)估報(bào)告提出咨詢意見(jiàn)。

　　社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估報(bào)告認(rèn)為項(xiàng)目存在高風(fēng)險(xiǎn)或者中風(fēng)險(xiǎn)的，國(guó)家發(fā)展改革委不予審批、核準(zhǔn)和核報(bào);存在低風(fēng)險(xiǎn)但有可靠防控措施的，國(guó)家發(fā)展改革委可以審批、核準(zhǔn)或者核報(bào)國(guó)務(wù)院審批、核準(zhǔn)，并應(yīng)在批復(fù)文件中對(duì)有關(guān)方面提出切實(shí)落實(shí)防范、化解風(fēng)險(xiǎn)措施的要求。

　　[例題1-8]下列關(guān)于社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)分析的說(shuō)法，正確的是(　)。

　　A.重大項(xiàng)目社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)中，部分群眾對(duì)項(xiàng)目有意見(jiàn)、反應(yīng)強(qiáng)烈，可能引發(fā)矛盾沖突的是高風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)

　　B.在中華人民共和國(guó)境內(nèi)建設(shè)實(shí)施的固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目都必須進(jìn)行社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)分析

　　C.項(xiàng)目單位在組織開(kāi)展項(xiàng)目施工建設(shè)時(shí)，應(yīng)當(dāng)對(duì)社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行調(diào)查分析

　　D.社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估報(bào)告認(rèn)為項(xiàng)目存在中風(fēng)險(xiǎn)的，國(guó)家發(fā)展改革委不予審批、核準(zhǔn)和核報(bào)

　　【答案】D

　　【解析】部分群眾對(duì)項(xiàng)目有意見(jiàn)、反應(yīng)強(qiáng)烈，可能引發(fā)矛盾沖突的是中風(fēng)險(xiǎn);審批、核準(zhǔn)的項(xiàng)目才需要進(jìn)行社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)分析;項(xiàng)目單位在組織開(kāi)展項(xiàng)目前期工作時(shí)，應(yīng)當(dāng)對(duì)社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行調(diào)查分析。對(duì)于增加的文件，要尤其留意，是考試的重要內(nèi)容。