第二節(jié) 舊中國憲法的產(chǎn)生和演變

中國憲法產(chǎn)生和發(fā)展的歷史過程是由三種不同的憲法所共同演繹出來的。這三種憲法分別是從晚清皇帝、北洋軍閥政府一直到國民黨政府所炮制的偽憲法;中國民族資產(chǎn)階級所向往的資產(chǎn)階級民主共和國憲法，工人階級領導的、以工農(nóng)聯(lián)盟為基礎的人民共和國的憲法。

一、晚清皇帝、北洋軍閥、國民黨政府的制憲活動與憲法

(一)晚清憲法

二十世紀初的滿清王朝已走到了盡頭，內(nèi)憂外患迫使清政權為自救走上了無可奈何的改革之路，于1908年9月公布了《欽定憲法大綱》。1911年10月10日辛亥革命爆發(fā)后，作為平息革命的一種手段，清朝政府于11月3日匆匆拋出了《十九信條》�！稓J定憲法大綱》分為 “君上大權 ”十四條、“臣民權利義務”九條，共計二十三條。另有附屬法“議會法要領”、“選舉法要領”。

(二)北洋軍閥時期的憲法

辛亥革命結(jié)束后不久，中國進入了軍閥統(tǒng)治時期。此間出現(xiàn)的憲法文件有四部：分別是《天壇憲草》、《民國約法》、《賄選憲法》、《民國憲法草案》。

1.天壇憲草：1913年10月31日由國會憲法起草委員會三讀通過的《民國約法》(草案)，簡稱，“天壇憲草”(因憲法起草活動在北京天壇祈年殿進行而得名)，是北洋軍閥統(tǒng)治時期的第一部憲法性法律草案，共分11章113條。它的具體內(nèi)容反映了制憲過程中國會與袁世凱的權力爭奪。例如，在對總統(tǒng)制與內(nèi)閣制的選擇上，袁世凱唆使其爪牙實行總統(tǒng)制。例如，在對總統(tǒng)制與內(nèi)閣制的選擇上，袁世凱唆使其爪牙實行總統(tǒng)制。例如，在對總統(tǒng)制與內(nèi)閣制的選擇上，袁世凱唆使其爪牙實行總統(tǒng)制。例如，在對總統(tǒng)制與內(nèi)閣制的選擇上，袁世凱唆使其爪牙主張實行總統(tǒng)制，國會以國民黨為多數(shù)黨，則堅持實行內(nèi)閣制。最后，憲法起草委員會一致否決了總統(tǒng)制，確立采用內(nèi)閣制。對此袁世凱大為惱火。1914年1月14日他正式下令解散國會，“天壇憲草”便成了死胎。

2、《民國論法》1914年5月1日由袁世凱正式拋出的《民國約法》，又稱“袁記約法”共10章68條，其基本特點是取消了責任內(nèi)閣制和國會對總統(tǒng)行使權力的大部分限制，使總統(tǒng)集立法、行政、司法和軍權于一身，成為國家至高無上的統(tǒng)治者。但袁世凱的野心并為因此而滿足，1915年12月12日他當上了帝國的皇帝，使辛亥革命僅存的碩果也付之東流。1916年在全國一片討袁聲中，袁世凱的帝國覆滅了，對于《約法》，有學者認為“袁記約法”的出籠，徹底否定了資產(chǎn)階級民主共和制度，確認了封建軍閥專制，從而為袁世凱復辟帝制作了輿論準備。有學者認為《約法》確認了大總統(tǒng)至高無上的權力、為袁世凱以后登基稱帝奠定了基礎。它雖然也規(guī)定人民有一定的權利和自由，但同時又規(guī)定將其嚴格限制在“法律范圍內(nèi)”，使之成為空文。有學者認為約法的頒布標志著袁世凱獨裁統(tǒng)治的建立，作為人民權利宣言書的憲法淪為袁世凱的專制工具，這部憲法從內(nèi)容到實質(zhì)文里行間都流露著封建反動氣息。

3.賄選憲法：賄選憲法是指袁世凱死后，中國進入軍閥混戰(zhàn)時期，直系頭目蘿錕以“恢復法統(tǒng)”為護身符，用軍隊包圍國會，以每票五千元大洋收買“豬仔議費”，既“選”出曹錕為總統(tǒng)，又匆忙趕制一部憲法，這部憲法除前言外共13章141條，特點是在資產(chǎn)階級民主的偽裝下實行軍閥的獨載統(tǒng)治。一方面規(guī)定民國為統(tǒng)一的民主國家，并羅列出許多國民的權利和自由。但另一方面又給予總統(tǒng)很大的權力特別是規(guī)定大總統(tǒng)得停止會議院或參議院之會議，將國會的活動置于總統(tǒng)操縱之下。該憲法的另一特別是設立《國權》和《地方制度》兩章，在中國憲法史上首次對中央與地方的職權作了比較明確的劃分，規(guī)定了地方政府的權力。對于該部憲法學者們做出了不同評價，有學者認為，《民國憲法》是中國近代史上第一部正式憲法。這部憲法在形式上標榜，民國為統(tǒng)一的民主國，主權屬于國民全體，但憲法賦予了總統(tǒng)極大的權力，所謂公民的權利也不過是一種擺記而已。有學者認為，這是舊中國頒布的第一部正式憲法，該憲法是一部形式上以資產(chǎn)階級議會民主制作招牌，實際上確認反動軍閥專制獨裁統(tǒng)治的憲法。

4.《民國憲法草案》：曹錕倒臺后，段祺瑞當上了“民國臨時總執(zhí)政”。他一上臺就聲明，法統(tǒng)已壞，無可因襲，隨后下令撤銷曹錕的“賄選憲法”，并宣告《臨時約法》失效。1925年8月3日成立“國憲起草委員會”負責起草案法。經(jīng)過4個月的起草活動，炮制出一部《民國憲法草案》于12月11日三讀通過。由于段祺瑞政府在擁有“決議憲法權”的國民代表大會議召開之前便垮臺了，故這部憲法草案也就胎死腹中。

(三)南京國民政府時期的憲法

北伐戰(zhàn)爭的勝利宣告了北洋軍閥幾幕制憲丑劇的終結(jié)。蔣介石在形式上統(tǒng)一全國后在南京建立國民政府，實行大地主、大資產(chǎn)階級專政的反動統(tǒng)治，但卻打起三民主義的旗幟，先后制定了《民國訓政時期約法》，“五五憲草”，和《民國憲法》。

1.《民國訓政時期約法》1931年5月12日，國民黨一手操辦的“國民議會”通過了《民國訓政時期約法》該約法共8章計89條。第1章為《總綱》;第2章為《人民之權利》;第3章為《訓政綱要》;第4章為《國計民生》;第5章為《國民教育》;第6章為《中央與地方之權限》;第7章為《政府組織》包括《中央制度》與《地方制度》;第8章為《附則》。該約法是利用孫中山軍政、訓政、憲政之時期學說，以蔣介石“以黨治國”的方針為基礎，其主要內(nèi)容是：①確認國民黨一黨獨裁與蔣介石個人獨裁的政治制度。②對于節(jié)制資本與平均地權的經(jīng)濟政策，既無原則又無條文，只是確認官僚買辦的壟斷經(jīng)濟權。③對于中央與地方權限的劃分，徒有其名而無具體權限之實。對該約法學者們都做出了中肯的評價，有的學者認為，它是國民黨政府的第一部憲法性文件。其主要內(nèi)容是確認國民黨一黨專政與個人獨裁的政治制度。盡管條文上寫了“民國之主權屬于國民全體，那也不過是民主外衣與文字游戲。有學者認為：它用根本法的形式肯定了國民黨一黨專政和蔣介石個人獨裁的合法性。有學者認為：雖然作為憲法的約法已經(jīng)頒布，但黨治的制度仍未動搖，統(tǒng)治權仍在國民黨手中，黨權高于一切。黨的決定縱與約法有出入，人亦莫得非之。從此角度看，這部憲法并未成為中國的政治體制的進步做出積極貢獻。

2、五五憲草：1931年全國掀起了抗日高潮，全國人民一致要求國民結(jié)束訓政，還政于民。在這種社會背景下，為了緩和國內(nèi)矛盾，1936年5月5日國民政府公布了《民國憲法草案》，史稱《五五憲草》。全文八章一百四十八條，對其內(nèi)容，學者們一般歸納為：①賦予總統(tǒng)無上的權力，如規(guī)定“總統(tǒng)為國家元首”、“統(tǒng)率全國陸海空軍”、“公布法律、發(fā)布命令、宣戰(zhàn)、媾和、締約、戒嚴、赦免、任免官員以及對國家緊急事變的處置權”;②確認并保障蔣宋孔陳四大家族壟斷集團的利益，如規(guī)定土地、礦物屬于國有與公營;③規(guī)定人民享有權利的同時又做出法律上的種種限制。

3、《民國憲法》：抗戰(zhàn)勝利后，經(jīng)過中國共產(chǎn)黨的倡議和努力，1946年1月在重慶召開了政治協(xié)商會議，通過了“政協(xié)關于憲草問題的決議”，確定了實行“國會制”、“內(nèi)閣制”及“省自治”，保障人民權利自由及少數(shù)民族自治權等原則，但國民黨撕毀和談協(xié)議，向解放區(qū)發(fā)動全面進攻，非法召開了“國民大會”，并于40天后通過了《民國憲法》�！睹駠鴳椃ā饭灿�14章175條，基本上是把“五五憲草”移植過來，加以改頭換面。它在中央政權組織形式上，名為實行國會制與責任內(nèi)閣制，實則為總統(tǒng)獨裁制，總統(tǒng)擁有凌駕于一切機關之上的大權;在中央與地方的關系上，各為省縣地方自治，實則中央集權，唯蔣介石之命是從;名義上人民享有較廣泛的權利自由，但實際上要受到很多限制;它在保護的幌子下將國家資源財富確認為官僚資本所有;它還對五權分立機構(gòu)的設置和權限及國防、外交、國民經(jīng)濟、社會安全、教育文化、邊疆地區(qū)等基本國策作了原則性規(guī)定。

二、中國民族資產(chǎn)階級憲法《民國臨時約法》

1912年1月1日，民國臨時政府在南京成立，它宣告了延續(xù)兩千多年的中國封建制度的滅亡和資產(chǎn)階級民主共和國的誕生。以孫中山為首的資產(chǎn)階級革命派，于3月11日頒布了《民國臨時約法》，全文計有7章(總綱，人民，參議院，臨時大總統(tǒng)、副總統(tǒng)、國務院、法院，附則)，分為56條，在正式憲法未制定以前，有與憲法相等的法律效力。其內(nèi)容主要是：(1)規(guī)定“民國之主權，屬于國民全體”“民國由人民組織之”，這是資產(chǎn)階級“主權在民”原則的體現(xiàn)。(2)規(guī)定民國是統(tǒng)一的多民族國家。(3)根據(jù)資產(chǎn)階級民主自由的原則，用專章規(guī)定人民享有的權利和義務。(4)根據(jù)資產(chǎn)階級三權分立的原則，規(guī)定中央國家機關的設置，《臨時約法》規(guī)定，民國的統(tǒng)治權由參議院、臨時大總統(tǒng)、國務院、法院行使。(5)在附則中規(guī)定了嚴格的修改程序。對于《臨時約法》，學者大都地辯證地給予了積極的評價。

三、新民主主義革命時期人民革命根據(jù)地的憲法文件

從“五四”運動到新中國誕生的30年，中國處于新民主主義革命時期，其間經(jīng)歷了反對北洋軍閥與國民黨反動派的反復曲折斗爭，也是中國人民爭取民主憲政的新時期。中國出現(xiàn)了革命與反革命兩個政權同時并存、互相排斥的局面。由于形勢的發(fā)展與需要以及社會關系的不斷變化，革命根據(jù)地在不同歷史時期相繼頒布了若干憲法性文件，其中最重要的的有《蘇維埃共和國憲法大綱》、《陜甘寧邊區(qū)施政納領》和《陜甘寧邊區(qū)憲法原則》。

1、《蘇維埃共和國大綱》

《蘇維埃共和國憲法大綱》(簡稱《憲法大綱》由1931年11月第一次全國工農(nóng)兵代表大會通過，1934年1月在第一次全國工農(nóng)兵代表大會上作了修改，其中主要是增添了“同中農(nóng)英國地聯(lián)合”的原則性條文，擴大了工農(nóng)政權的社會基礎。此外還有幾十處文字上的修改�！稇椃ù缶V》共有17條，其主要內(nèi)容是：(1)確認革命政權的性質(zhì)即工農(nóng)民主專政，任務為反對帝國主義和封建主義。(2)規(guī)定工農(nóng)兵代表大會是政權的組織形式，閉幕期間全國蘇維埃臨時中央執(zhí)行委員會為最高政權機關。(3)規(guī)定工農(nóng)勞動人民在政治、經(jīng)濟、文化各個方面的基本權利。(4)宣布民族平等，規(guī)定外交政策的基本原則，宣布民族的完全自由與獨立，不顧認帝國主義在華的一切特權，宣布一切與反革命政府訂立的不平等條約無效，否認反革命政府的一切外債，在蘇維埃領域內(nèi)，帝國主義手中的銀行、海關、礦山工廠等一律收歸國有。

2、《陜甘寧邊區(qū)施政綱領》：抗日戰(zhàn)爭期間實現(xiàn)了第二次國共合作，建立統(tǒng)一戰(zhàn)線，同赴國難，中共在當時形勢要求下調(diào)整了自己政策與綱領，1941年11月陜甘寧邊區(qū)第二屆參議會通過了《施政綱領》作為邊區(qū)的憲法性文件。施政綱領由序言與21條組成，其內(nèi)容為：(1)規(guī)定邊區(qū)政權的主要任務是各階級、各黨派團結(jié)抗日，保衛(wèi)中國;(2)實行民主建政，規(guī)定選舉聯(lián)盟，中共與各黨派參政的“三三制”原則;(3)規(guī)定對地主和資本家的經(jīng)濟政策，保護私有財產(chǎn)，獎勵私人企業(yè);(4)規(guī)定民族平等與自治原則;(5)賦予抗日人民(含地主、資本家、工人、農(nóng)民)的人權、政權、財權及各種政治自由。學者們認為該《綱領》，具有重大的意義，為后來的政權和法制建設提供了良好的經(jīng)驗，對于該文件的意義的具體表現(xiàn)并未作出詳細的評述。

3、《陜甘寧邊區(qū)憲法原則》1946年4月，在延安召開的第三屆邊區(qū)參議會第一次會議上通過了《陜甘寧邊區(qū)憲法原則》(簡稱《憲法原則》)它反映了當時中國面臨兩種前途與命運的形勢，體現(xiàn)了中國共產(chǎn)黨提出建立一個自由、民主、獨立的新民主主義國家的政策原則。它共有五個部分，計26條。主要的內(nèi)容是：(1)規(guī)定政權的組織形式是各級人民代表大會制;(2)確認人民的權利自由，即法定的政治、經(jīng)濟、文化和武裝自衛(wèi)的權利及其在物質(zhì)上的保障;(3)規(guī)定司法制度，各級司法機關獨立行使職權，除服從法律外，不受任何干涉，禁止司法、公安機關以外的任何機關的逮捕審訊權，保障人民的控告權;(4)規(guī)定經(jīng)濟政策，保障耕者有其田，勞動者有職業(yè)，企業(yè)有發(fā)展機會，以公營、合作、私營等形式組織人力和物力，以促進繁榮消滅貧困，歡迎外來投資，保障其合理利潤;(5)規(guī)定文化衛(wèi)生方面任務，普及并提高人民文化水準，消滅文盲，減少疾病與死亡現(xiàn)象，這些規(guī)定在當時起積極作用，對以后的政權與法制建設有深遠影響。