2018年土地登記代理人《理論與方法》輔導：劃撥國有土地使用權

　　劃撥國有土地使用權

　　一、定義

　　劃撥國有土地使用權是土地使用者經(jīng)縣級以上人民政府依法批準，無償取得的或者繳納補償、安置等費用后取得的沒有使用期限限制的國有土地使用權。

　　劃撥國有土地使用權是國有土地使用權的一種，其特殊之處主要有兩個方面，一是權利取得的方式，二是權利的期限。在此基礎上，還有一個特點，那就是權利的交易限制。

　　(一)劃撥國有土地使用權的取得方式。其特點是無償性。依《城鎮(zhèn)國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》第43條第1款的規(guī)定，劃撥國有土地使用權指土地使用者通過各種方式依法無償取得的土地使用權。依《劃撥國有土地使用權管理暫行辦法》第2條之規(guī)定，劃撥國有土地使用權是指土地使用者通過除出讓國有土地使用權以外的其他各種方式，依法取得的國有土地使用權�？梢姡�有關法規(guī)對劃撥國有土地使用權的具體取得方式?jīng)]用嚴格的限定，但無論采用何種方式，都是無償?shù)�。所謂無償，就是不承擔向土地所有者交納使用費(出讓金、租金等)。需要指出的是，《城市房地產(chǎn)管理法》第22條第1款規(guī)定的“在土地使用者繳納補償、安置等費用后將該幅土地交付其使用”是指用地單位在征用集體土地或者通過行政劃撥取得其他單位已經(jīng)使用的劃撥土地的基礎上取得國有土地使用權的情形。這里的補償費、安置費是支付給農(nóng)民或原用地單位的，不是付給國家的。所以，盡管用地單位承擔了補償、安置等費用，由于沒用向國家支付土地使用費，理論上仍屬于無償取得國有土地使用權。

　　(二)劃撥國有土地使用權的期限。根據(jù)《城市房地產(chǎn)管理法》第22條第2款“依照本法規(guī)定以劃撥方式取得土地使用權的，除法律、行政法規(guī)另有規(guī)定外，沒有使用期限的限制”的規(guī)定，除有法定期限的情形外，劃撥國有土地使用權一般沒有使用期限。這不僅意味著用地人可以無期限地長期使用土地，而且意味著國家有權隨時收回劃撥國有土地使用權，并且在收回時無需對用地人支付補償。

　　(三)劃撥國有土地使用權的交易限制。鑒于以上兩個特點，劃撥國有土地使用權的交易受到限制。也就是說，劃撥國有土地使用權本身一般不得單獨用于有償轉讓、出租、抵押、投資等交易;如果用地人需要將劃撥土地用于交易，一是應當經(jīng)過國家土地管理部門批準，二是應當取得出讓國有土地使用權。劃撥國有土地使用權隨地上建筑物、附著物轉讓或以其他方式交易的，其土地收益原則上也應當上交國家。

　　二 、劃撥國有土地使用權的主體

　　下列土地的使用者可以依法取得劃撥國有土地使用權：

　　1、國家機關用地和軍事用地;

　　2、城市基礎設施用地和公益事業(yè)用地;

　　3、國家重點扶持的能源、交通、水利等項目用地;

　　4、法律、行政法規(guī)規(guī)定的其他符合條件的用地。

　　另外經(jīng)國家征用而用地者閑置的農(nóng)民集體所有的土地，由國家依法收回后，應當無償劃撥給原農(nóng)村集體經(jīng)濟組織農(nóng)民集體使用，農(nóng)民集體成為劃撥國有土地使用權主體之一。

　　行政劃撥是建國以來一直沿用的國有土地使用權取得方式。在計劃經(jīng)濟體制下，工商業(yè)用地、行政事業(yè)單位用地并無營利性、公益性的顯著區(qū)分，土地資源的使用分配按計劃進行。隨著社會主義市場經(jīng)濟體制的建立完善，這種帶有濃重計劃經(jīng)濟色彩的用地制度已不適合我國的客觀情況。為了發(fā)展我國的社會主義市場經(jīng)濟，大力推進土地使用制度改革，培育和發(fā)展房地產(chǎn)市場，應逐步縮小劃撥范圍，擴大土地使用權出讓范圍，發(fā)揮市場在配置土地資源這一生產(chǎn)要素中的作用，保障國家在土地資產(chǎn)方面的收益。但是，從我國實際情況出發(fā)，對所有建設用地一律采取出讓方式提供土地使用權是不切實際的，因為這會提高公益性事業(yè)用地的成本，加重財政負擔，限制公益事業(yè)發(fā)展。所以，國家投資的基礎建設項目以及那些不能營利而又為國計民生所需要的項目，由于其具有社會公益性質，以劃撥方式取得土地使用權是恰當?shù)摹?/P>

　　基于上述理由，我國法律嚴格地把劃撥國有土地使用權的主體限定為國家投資或者其他投資者投資建設，用于非營利性目的的建設用地的使用者�！冻鞘蟹康禺a(chǎn)管理法》第23條和《土地管理法》第54條有關于劃撥土地范圍的規(guī)定，將劃撥土地的用地范圍限定為公用事業(yè)、國家機關、基礎設施以及國家重點工程用地。

　　在征用集體土地基礎上取得劃撥國有土地使用權實際上是一種廉價取得增量土地的方法。實踐中，通過這種方式取得劃撥國有土地使用權后，用地者征而不用、多征少用，導致土地閑置、資源浪費的現(xiàn)象比較常見。所以，《土地管理法》第37條規(guī)定的征收閑置費、無償收回土地以及將土地交給農(nóng)民集體恢復耕種，都有助于遏制這種現(xiàn)象，使有限的土地資源得以充分利用。

　　三 、劃撥國有土地使用權的取得

　　用地者申請取得劃撥國有土地使用權需征用集體土地或占用其他用地者正在使用的國有土地的，申請用地者應向集體土地所有者或原國有土地使用者支付土地補償安置費或拆遷補安置費。申請用地者取得劃撥國有土地使用權的土地為國有荒山、荒地的，經(jīng)依法批準后，可無償取得。

　　依《城市房地產(chǎn)管理法》第22條及《土地管理法》第40、47條的規(guī)定，劃撥國有土地使用權經(jīng)縣級以上人民政府依法批準，土地使用者可在繳納補償、安置等費用后低償取得或無償取得�？梢�，取得劃撥國有土地使用權基本方式為無償取得和低償付取得。

　　依《土地管理法》第40條規(guī)定，“開發(fā)未確定使用權的國有荒山、荒地、荒灘從事種植業(yè)、林業(yè)、畜牧業(yè)、漁業(yè)生產(chǎn)的，經(jīng)縣級以上人民政府依法批準，可以確定給開發(fā)單位或者個人長期使用。”這是無償取得劃撥國有土地使用權的特別規(guī)定。這里所稱“荒地”，包括荒溝、荒丘、荒灘等未經(jīng)開發(fā)利用的土地。對國有荒山、荒地加以利用有利于土地資源的利用和保護，應予鼓勵。開發(fā)荒山、荒地，尤其是農(nóng)、林、牧、漁業(yè)開發(fā)，其成本較高、回收較慢、回報較低，因而采用無償劃撥的做法是可取的。

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