2018年土地登記代理人考試《理論與方法》考點(diǎn)：集體土地所有權(quán)

　　集體土地所有權(quán)

　　一、集體土地所有權(quán)的客體

　　集體土地所有權(quán)的客體包括以下內(nèi)容：

　　(一)農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，有下列情形之一且不屬于《土地管理法實(shí)施條例》第2條規(guī)定范圍的，確定為農(nóng)民集體所有：

　　1、土地改革時(shí)分給農(nóng)民并頒發(fā)了土地的所有權(quán)證，現(xiàn)在仍由村或鄉(xiāng)農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織或其成員使用的;

　　2、根據(jù)1962年《農(nóng)村人民公社工作條例修正草案》(簡(jiǎn)稱“《六十條》”)的規(guī)定，已確定為集體所有的耕地、自留地、自留山、宅基地、山林、水面和草原等;

　　3、不具有上述情形，但農(nóng)民集體連續(xù)使用其他農(nóng)民集體所有的土地已滿二十年的，或者雖未連續(xù)使用滿二十年但經(jīng)縣級(jí)以上人民政府根據(jù)具體情況確認(rèn)其所有權(quán)的;

　　4、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織設(shè)立的企業(yè)或其他組織及成員持有集體建設(shè)用地使用權(quán)證的。

　　(二)土地所有權(quán)有爭(zhēng)議，不能依法證明爭(zhēng)議土地屬于農(nóng)民集體所有的，屬于國(guó)家所有。

　　承認(rèn)“在土改時(shí)分給農(nóng)民并頒發(fā)了土地所有權(quán)證的土地屬于集體所有”是對(duì)集體所有土地初始來(lái)源的肯定。第2小項(xiàng)是對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織依據(jù)《人民公社六十條》的規(guī)定而取得對(duì)自留地、宅基地、林地等集體土地所有權(quán)的既成事實(shí)加以確認(rèn)。第3小項(xiàng)是對(duì)農(nóng)村長(zhǎng)期以來(lái)形成的事實(shí)關(guān)系的承認(rèn)，也符合我國(guó)《民法通則》第137條規(guī)定權(quán)利受侵害的訴訟保護(hù)期限最長(zhǎng)為二十年的立法精神。這里所說(shuō)的“連續(xù)使用”，應(yīng)當(dāng)包括集體使用和集體發(fā)包給個(gè)人使用。第4小項(xiàng)是對(duì)我國(guó)的如下現(xiàn)實(shí)情況的承認(rèn)：目前，在許多地區(qū)，農(nóng)民集體所有的土地都未發(fā)所有權(quán)證而僅僅發(fā)放了使用權(quán)證。實(shí)踐中，存在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織未發(fā)所有權(quán)證，但是集體經(jīng)濟(jì)組織設(shè)立的企業(yè)或其他組織、以及該集體經(jīng)濟(jì)組織的成員僅持有建設(shè)用地使用權(quán)證，并且對(duì)該土地一直實(shí)際占有、使用、收益的情況。在這種情況下，應(yīng)確認(rèn)該集體經(jīng)濟(jì)組織對(duì)相應(yīng)的土地享有所有權(quán)。

　　我國(guó)現(xiàn)行《土地管理法》第8條第2款的規(guī)定，城市市區(qū)的土地屬于國(guó)家所有，農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地除法律規(guī)定屬于國(guó)家所有的以外，屬于農(nóng)民集體所有。有人誤解該規(guī)定，認(rèn)為農(nóng)村和城市郊區(qū)土地的所有權(quán)應(yīng)推定為農(nóng)民集體所有。事實(shí)上，在城市市區(qū)以外的廣大國(guó)土上，還有面積廣大的國(guó)有土地，其中有一些是與集體土地相鄰或者相交錯(cuò)的。那么，在國(guó)家與集體之間發(fā)生權(quán)屬爭(zhēng)議而已有的證據(jù)又不能證明權(quán)利歸屬時(shí)，應(yīng)推定為國(guó)家所有，還是集體所有?依據(jù)《確定土地所有權(quán)和使用權(quán)的若干規(guī)定》第18條，除有證據(jù)證明歸集體所有的土地以外，其他土地一律推定為國(guó)家所有。所以，對(duì)《土地管理法》第8條第2款的正確理解是：農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，只有在既不能依法直接確定為國(guó)有，也不能因歸屬不明而被推定為國(guó)有的情況下，才能確定為集體所有。

　　二、集體土地所有權(quán)的主體及代表

　　農(nóng)民集體所有的土地依法屬于村農(nóng)民集體所有的，由村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會(huì)作為所有者代表經(jīng)營(yíng)、管理。在一個(gè)村范圍內(nèi)存在兩個(gè)以上農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，且農(nóng)民集體所有的土地已經(jīng)分別屬于該兩個(gè)以上組織的農(nóng)民集體所有的，由村內(nèi)各該農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民小組作為所有者代表經(jīng)營(yíng)、管理。在一個(gè)村范圍內(nèi)不存在兩個(gè)以上農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的，經(jīng)村民會(huì)議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表同意，可以設(shè)立以村民小組為單位的集體經(jīng)濟(jì)組織，將村農(nóng)民集體所有的土地劃分確定為各該集體經(jīng)濟(jì)組織或者相應(yīng)的村民小組所有，由各該集體經(jīng)濟(jì)組織或村民小組作為所有者經(jīng)營(yíng)、管理;村民會(huì)議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表不同意的，該土地仍歸本村農(nóng)民集體所有。農(nóng)民集體所有的土地，已經(jīng)屬于鄉(xiāng)(鎮(zhèn))農(nóng)民集體所有的，由鄉(xiāng)(鎮(zhèn))農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或者鄉(xiāng)(鎮(zhèn))人民政府作為所有者代表經(jīng)營(yíng)、管理。

　　將村內(nèi)兩個(gè)以上集體經(jīng)濟(jì)組織的農(nóng)民集體作為土地所有權(quán)主體的條件，做了特別限定。村內(nèi)農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織可以享有土地所有權(quán)，主要是因?yàn)槲覈?guó)目前實(shí)踐中存在著一些地方村農(nóng)民集體所有的土地由村民小組一級(jí)實(shí)際控制的情況。承認(rèn)這些村內(nèi)農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織的土地所有權(quán)，有利于穩(wěn)定當(dāng)?shù)氐霓r(nóng)村土地關(guān)系，充分調(diào)動(dòng)農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)。當(dāng)然，并不是所有村內(nèi)農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織都當(dāng)然地享有土地所有權(quán)，而是有嚴(yán)格的條件限制，即村民小組一級(jí)要有集體經(jīng)濟(jì)組織。沒(méi)有集體經(jīng)濟(jì)組織的，經(jīng)過(guò)村農(nóng)民集體的表決同意，可以在村民小組一級(jí)設(shè)立集體經(jīng)濟(jì)組織，由其享有土地所有權(quán)。另一方面，目前大多數(shù)地區(qū)的村民小組，既無(wú)組織機(jī)構(gòu)，又無(wú)法人資格，也無(wú)獨(dú)立帳號(hào)，其財(cái)務(wù)一般由村直接管理，不具備作為集體土地所有權(quán)主體代表的條件。而且，這些地方的普通農(nóng)民對(duì)確權(quán)給村民小組的要求也不強(qiáng)烈，他們認(rèn)為確權(quán)給誰(shuí)都無(wú)關(guān)緊要，只要其已經(jīng)得到的土地實(shí)際利益(如宅基地、承包地)有保障和相對(duì)公平即可。此外，經(jīng)村農(nóng)民集體意志表決不同意在村民小組一級(jí)設(shè)立集體經(jīng)濟(jì)組織享有土地所有權(quán)的，應(yīng)當(dāng)尊重多數(shù)人意愿，確認(rèn)土地仍歸村農(nóng)民集體所有。實(shí)際上，將村一級(jí)集體土地所有權(quán)確定為集體土地所有權(quán)的最基本形態(tài)是比較適宜的，這樣能夠減少村民小組之間的權(quán)屬糾紛，穩(wěn)定農(nóng)村土地關(guān)系。

　　將鄉(xiāng)(鎮(zhèn))農(nóng)民集體土地所有者代表界定為“鄉(xiāng)(鎮(zhèn))農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或鄉(xiāng)(鎮(zhèn))人民政府”，在《土地管理法》第10條規(guī)定的基礎(chǔ)上增加了鄉(xiāng)(鎮(zhèn))人民政府。這是實(shí)際情況的真實(shí)反映。在我國(guó)的多數(shù)農(nóng)村地區(qū)，鄉(xiāng)(鎮(zhèn))土地所有權(quán)的真正代表為鄉(xiāng)(鎮(zhèn))人民政府，盡管各地紛紛設(shè)立諸如“鄉(xiāng)(鎮(zhèn))農(nóng)經(jīng)社”、“鄉(xiāng)(鎮(zhèn))農(nóng)工商總公司”、“鄉(xiāng)(鎮(zhèn))集體資產(chǎn)管理委員會(huì)”等名稱各異的企業(yè)組織，但這些組織多受鄉(xiāng)(鎮(zhèn))人民政府支配、控制，其負(fù)責(zé)人均由鄉(xiāng)(鎮(zhèn))人民政府委派、任命，或由鄉(xiāng)(鎮(zhèn))人民政府負(fù)責(zé)人兼任，財(cái)務(wù)上也與鄉(xiāng)(鎮(zhèn))人民政府財(cái)政融為一體。有些地方，一個(gè)鄉(xiāng)(鎮(zhèn))人民政府下面有多個(gè)經(jīng)濟(jì)組織。而且，這些經(jīng)濟(jì)組織已經(jīng)不是與原來(lái)的人民公社相對(duì)應(yīng)意義上的集體經(jīng)濟(jì)組織。所以，以鄉(xiāng)(鎮(zhèn))人民政府代表該鄉(xiāng)(鎮(zhèn))全體農(nóng)民充當(dāng)集體土地所有權(quán)主體，實(shí)踐中比較可行。

　　三、集體土地所有權(quán)的內(nèi)容與限制

　　集體土地所有者及其代表依法對(duì)集體土地享有占有、使用、收益和處分權(quán)能，其權(quán)利行使受法律限制。集體土地所有者及其代表可依法將集體土地所有權(quán)的部分權(quán)能讓與符合法律規(guī)定的用地者。集體土地所有者對(duì)土地依法享有收益權(quán)，并可保有一定處分權(quán)。集體土地所用者代表實(shí)施對(duì)集體土地的重大處置，需經(jīng)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或村民小組成員表決同意，并不得違反法律的禁止性規(guī)定，且應(yīng)履行法定義務(wù)。鄉(xiāng)(鎮(zhèn))土地所有者代表行使上述權(quán)利可不經(jīng)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或村民小組成員表決同意。

　　集體土地所有權(quán)的內(nèi)容。集體土地所有權(quán)可以由所有者親自行使，也可以由所有者代表代為行使。其權(quán)利內(nèi)容包括占有、使用、收益和處分四項(xiàng)權(quán)能。集體土地所有權(quán)具有不完全性，在收益和處分方面受到一定限制。例如在收益權(quán)方面，集體所有的土地不能直接用于房地產(chǎn)開(kāi)發(fā);若要用于房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)，必須先經(jīng)國(guó)家征用程序轉(zhuǎn)變?yōu)閲?guó)有土地后再由國(guó)家出讓給發(fā)展商。這就使屬于集體土地所有權(quán)人在土地商業(yè)性開(kāi)發(fā)方面的收益受到限制。又如在處分權(quán)方面，集體土地不得出讓、轉(zhuǎn)讓、出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)，集體土地所有者不得擅自改變土地用途，集體向非農(nóng)業(yè)性用地者提供土地使用權(quán)須經(jīng)人民政府審批等等，均使集體土地所有權(quán)中的處分權(quán)受到相當(dāng)大的限制。

　　集體土地所有權(quán)的權(quán)能分離。向用地者讓與權(quán)利，既可由集體土地所有者實(shí)施，也可由其代表實(shí)施。向用地者讓與權(quán)利后，集體土地所有者可取得收益(當(dāng)然，也可以無(wú)償讓與，例如宅基地使用權(quán))。

　　集體土地所有者代表對(duì)土地行使處分權(quán)的限制。對(duì)土地的處分包括事實(shí)上的處分(如改變土地用途)和法律上的處分(如將土地權(quán)利進(jìn)行交易)。集體土地所有者代表行使處分權(quán)受兩方面限制：

　　第一，受農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織成員共同意志的限制。集體土地所有權(quán)真正主體是全體集體經(jīng)濟(jì)組織成員，而不是他們的代表機(jī)構(gòu)或者代表人。所以，對(duì)集體土地的重大處置決定，要依法經(jīng)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或村民小組成員表決同意。但是，在鄉(xiāng)(鎮(zhèn))集體土地所有權(quán)中，農(nóng)民集體對(duì)土地實(shí)際已無(wú)直接的收益權(quán)，也無(wú)法直接行使處分權(quán)，故農(nóng)民集體已無(wú)法對(duì)所有權(quán)主體代表行使權(quán)利予以限制。從這一實(shí)際情況出發(fā)，鄉(xiāng)(鎮(zhèn))土地所有者代表行使上述權(quán)利可不經(jīng)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或村民小組成員表決同意。

　　第二，受?chē)?guó)家法律和政府管理的限制。集體經(jīng)濟(jì)組織行使對(duì)集體土地的處分權(quán)，不得違反法律的禁止性規(guī)定，且須履行法定義務(wù)。例如，未經(jīng)國(guó)家征用不得轉(zhuǎn)讓土地，不得將集體土地用于商業(yè)性房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)，改變土地用途須依法經(jīng)有審批權(quán)的人民政府批準(zhǔn)等等。

　　四、集體土地的征用

　　集體土地征用是指國(guó)家為公共利益的需要，通過(guò)法定程序，將原屬于農(nóng)民集體所有的土地征為國(guó)有的行為。土地征用方案依照法定程序批準(zhǔn)后，由被征用土地所在地的市、縣級(jí)人民政府予以公告并組織實(shí)施。被征用土地的所有權(quán)人、使用權(quán)人應(yīng)在公告規(guī)定的期限內(nèi)，持土地權(quán)屬證書(shū)到公告指定的人民政府土地主管部門(mén)辦理征地補(bǔ)償?shù)怯�。市、縣人民政府土地主管部門(mén)會(huì)同有關(guān)部門(mén)，根據(jù)經(jīng)批準(zhǔn)的土地征用方案，擬定征地補(bǔ)償、安置方案，并在被征用土地所在的鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、村予以公告，聽(tīng)取被征用土地的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民的意見(jiàn)。征用土地的補(bǔ)償費(fèi)包括土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)以及地上附著物和青苗的補(bǔ)償費(fèi)。征用城市郊區(qū)的菜地，用地單位應(yīng)按國(guó)家有關(guān)規(guī)定繳納新菜地開(kāi)發(fā)基金。土地補(bǔ)償費(fèi)歸土地所有權(quán)人所有，地上附著物和青苗補(bǔ)償費(fèi)歸地上附著物和青苗的所有者所有。征用土地的安置補(bǔ)助費(fèi)必須�？顚Ｓ�，不得挪作他用。需要安置的人員由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織安置的，安置補(bǔ)助費(fèi)支付給農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織管理和使用;由其他單位安置的，安置補(bǔ)助費(fèi)支付給安置單位;不需要統(tǒng)一安置的，安置補(bǔ)助費(fèi)發(fā)放給被安置人員個(gè)人或征得被安置人員同意后用于支付被安置人員的保險(xiǎn)費(fèi)用。征地補(bǔ)償、安置費(fèi)的分配，應(yīng)經(jīng)村民會(huì)議三分之二以上成員或三分之二以上村民代表同意。

　　土地征用權(quán)的性質(zhì)。在民法上，征用是所有權(quán)取得的一種方式，它是指國(guó)家為公共目的而強(qiáng)制地、并且通常是有償?shù)厝〉妙I(lǐng)土范圍內(nèi)原屬其他民事主體所有的財(cái)產(chǎn)�，F(xiàn)代各國(guó)法律都承認(rèn)國(guó)家為了公共建設(shè)需要而征用財(cái)產(chǎn)的做法。這在法理上被稱為“最高統(tǒng)治權(quán)的行使”。確切地說(shuō)，征用權(quán)不是私法意義上的權(quán)利，而是公法意義上的權(quán)力。國(guó)家征用財(cái)產(chǎn)的權(quán)力，不是依據(jù)于國(guó)家所有權(quán)，而是依據(jù)于國(guó)家主權(quán)。主權(quán)意味著國(guó)家可以支配其領(lǐng)土內(nèi)的一切人和物。在我國(guó)，土地征用權(quán)是指國(guó)家基于公共利益的目的而將集體所有土地轉(zhuǎn)為國(guó)有的權(quán)力。我國(guó)憲法第10條在設(shè)立集體土地所有權(quán)的同時(shí)，規(guī)定“國(guó)家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對(duì)土地實(shí)行征用”。這說(shuō)明，集體土地所有權(quán)自設(shè)立時(shí)起就附有一個(gè)條件，這就是隨時(shí)服從國(guó)家的建設(shè)征用。國(guó)家為公共利益征用集體，可以是基于各種不同的需要，如公共管理的需要、國(guó)防的需要、經(jīng)濟(jì)建設(shè)的需要等等。土地《土地管理法》第2條第4款 “國(guó)家為公共利益的需要可以依法對(duì)集體所有的土地實(shí)行征用”的規(guī)定，涵蓋了各種公共利益需要。而《土地管理法》第43條第1款“任何單位和個(gè)人進(jìn)行建設(shè)，需要使用土地的，必須依法申請(qǐng)使用國(guó)有土地”的規(guī)定和第2款“前款所稱依法申請(qǐng)使用的國(guó)有土地包括國(guó)家所有的土地和國(guó)家征用的原屬于農(nóng)民集體所有的土地”的規(guī)定，則是關(guān)于建設(shè)征用土地的規(guī)定。實(shí)際上，我國(guó)關(guān)于建設(shè)征用土地的立法由來(lái)已久，如1953年的《關(guān)于國(guó)家建設(shè)征用土地辦法》、1958年的《國(guó)家建設(shè)征用土地辦法》和1982年的《國(guó)家建設(shè)征用土地條例》。

　　國(guó)家對(duì)集體土地征用的程序性規(guī)定。各級(jí)政府在行使土地征用權(quán)時(shí)，必須嚴(yán)格遵守《土地管理法》及其實(shí)施條例規(guī)定的審批程序。這些程序既可以防止土地征用權(quán)的濫用，實(shí)現(xiàn)土地資源合理利用和耕地保護(hù)，又可以規(guī)范政府部門(mén)的行政行為，保護(hù)被征地者的合法權(quán)益。

　　嚴(yán)格地說(shuō)，征地補(bǔ)償不是支付地價(jià)，而是對(duì)原土地所有者在土地上的投入、搬遷安置、地上附著物和尚未到收獲期的農(nóng)作物的一次性補(bǔ)償。所以，同一地塊上的征地補(bǔ)償費(fèi)與征用后的土地出讓金在計(jì)算標(biāo)準(zhǔn)和計(jì)算方法上是不同的。實(shí)踐中，征地補(bǔ)償費(fèi)的確定、發(fā)放和使用，關(guān)系到廣大農(nóng)民群眾的切身利益，必需嚴(yán)格執(zhí)行法律法規(guī)關(guān)于征地補(bǔ)償費(fèi)的項(xiàng)目、標(biāo)準(zhǔn)及費(fèi)用支付、分配的各項(xiàng)規(guī)定。

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