2018年土地登記代理人考試《理論與方法》考點：國家土地所有權(quán)

　　國家土地所有權(quán)

　　一、國家土地所有權(quán)的客體

　　國家土地所有權(quán)的客體包括以下內(nèi)容：

　　(一)城市市區(qū)即建成區(qū)的土地屬于國家所有。城市建成區(qū)內(nèi)存在農(nóng)村集體經(jīng)濟組織，并且不符合下述(四)所述情形的，其土地屬于集體所有。

　　將城市市區(qū)限定為建成區(qū)，符合我國的實際情況。若擴大解釋為城市規(guī)劃區(qū)，則將與城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)存在大量集體土地的現(xiàn)實不符。即使在城市建成區(qū)內(nèi)，也應(yīng)區(qū)分具體情況分別加以規(guī)定。在城市建成區(qū)內(nèi)不存在農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的，國家當(dāng)然取得土地所有權(quán);在城市建成區(qū)內(nèi)存在農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的，只有符合下述(四)所述的情形，國家才能取得土地所有權(quán);如不符合上述情形，土地仍屬集體所有。

　　(二)農(nóng)村和城市郊區(qū)中已經(jīng)被國家依法沒收、征收、征購、征用為國有的土地屬于國家所有。沒收是指解放初期對地主及官僚資本土地所有權(quán)的剝奪;征收是指1982年《國家建設(shè)征用土地條例》施行前，國家依照法律規(guī)定的條件無償?shù)貙⒐�民或集體所有的土地收歸國有的措施;征購是指1982年《國家建設(shè)征用土地條例》施行前，國家依照法律規(guī)定的條件有償?shù)卣饔眉�體或個人的土地的措施。征用是指1982年《國家建設(shè)征用土地條例》施行后，國家依照法律規(guī)定的條件將原屬于農(nóng)民集體所有的土地征為國有的措施。

　　國家取得土地所有權(quán)有多種不同的方式。雖然沒收、征收、征購、征用四種方式均是針對農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，但四者在適用時間、對象及是否有償?shù)葐栴}上有明顯的區(qū)別。在適用時間上，只有征用適用于1982年《國家建設(shè)征用土地條例》施行后，其余三種方式均適用于該條例施行前，其中沒收僅在解放初期采用，;在適用對象上，沒收的對象具有特定性，即地主及官僚資本的土地，征收、征購的對象是集體或個人的土地，征用的對象則是農(nóng)民集體所有的土地;在是否有償?shù)膯栴}上，沒收與征收是無償?shù)模�征購是有償�(shù)�，而征用則有無償與有償兩種形式，采用何種形式視具體情況而定。

　　(三)除依集體所有權(quán)證或者享有集體所有權(quán)的事實被依法確認(rèn)的外，林地、草地、荒地、灘涂及其他土地屬于國家所有。原屬于農(nóng)民集體所有，但后來在事實上轉(zhuǎn)歸國有單位、城市集體所有制單位或其他非農(nóng)民經(jīng)濟組織的土地，按照1989年7月5日《國家土地管理局關(guān)于確定土地權(quán)屬問題的若干意見》的有關(guān)規(guī)定，確定為國家所有。

　　《土地管理法實施條例》第2條第4項的規(guī)定，采用了國家土地所有權(quán)推定的制度。根據(jù)這一制度，凡不能確定為集體所有的林地、草地、荒地、灘涂及其他土地，均確定為國有。確定為集體所有的方法，一是“依集體所有權(quán)證”，二是“享有集體所有權(quán)的事實被確認(rèn)”。其中第二種方法是以我國大部分地區(qū)尚未頒發(fā)集體土地所有權(quán)證的現(xiàn)實情況為根據(jù)的;在已經(jīng)完成確權(quán)發(fā)證的地方，當(dāng)然應(yīng)主要采用第一種方法。對于歷史上發(fā)生的集體所有土地的事實變動，即當(dāng)時在沒有辦理土地征用，又未能辦理土地登記(從50年代中期到80年代中后期，我國沒有土地登記)的情況下轉(zhuǎn)歸全民所有制單位、城市集體所有制單位和其他非農(nóng)民經(jīng)濟組織(如華僑農(nóng)場)的原農(nóng)民集體土地，原則上應(yīng)確定為國有。具體認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)適用1989年7月5日《國家土地管理局關(guān)于確定土地權(quán)屬問題的若干意見》的有關(guān)規(guī)定。

　　(四)在城市建成區(qū)內(nèi)或城市建成區(qū)邊緣，存在農(nóng)村集體經(jīng)濟組織，但該組織農(nóng)民集體所擁有的土地全部變?yōu)榻ㄔO(shè)用地的，國家可以依法將農(nóng)村集體經(jīng)濟組織全部成員轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民，原屬于其成員集體所有的土地轉(zhuǎn)變?yōu)閲�有土地，用地者對該幅土地享有劃撥國有土地使用�?quán)。

　　在城市建成區(qū)內(nèi)或城市建成區(qū)邊緣，如果原農(nóng)村集體經(jīng)濟組織所擁有的土地已經(jīng)全部變?yōu)榻ㄔO(shè)用地，則意味著這些土地已融入了城市經(jīng)濟，并且這些土地的級差地租中包含了大量的國家城市建設(shè)投入。在這種情況下，國家可以根據(jù)《土地管理法實施條例》第2條第5項的規(guī)定，將該集體經(jīng)濟組織全部成員轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民，從而無需辦理征用手續(xù)和支付征地補償費而取得國有土地所有權(quán)。原農(nóng)村集體經(jīng)濟組織沒有解散且繼續(xù)使用原歸其所有的土地的，在土地確定為國有后，對該土地享有劃撥國有土地使用權(quán)。如果原農(nóng)村集體經(jīng)濟組織解散，但原集體經(jīng)濟組織成員以企業(yè)形式或者其他合法方式繼續(xù)使用原集體土地的，可照此辦理。

　　(五)因國家組織移民，自然災(zāi)害等原因，農(nóng)民成建制地集體遷移后不再使用的原屬于遷移農(nóng)民集體所有的土地，國家應(yīng)當(dāng)依法將國有土地與原集體土地進行置換，遷移的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織農(nóng)民集體對置換后的土地享有集體土地所有權(quán)。

　　按照《土地管理法》第2條的規(guī)定，一般情況下不允許將國有土地變更為集體土地。但是，因國家組織移民或自然災(zāi)害等原因，國家將當(dāng)?shù)剞r(nóng)民成建制地集體遷移，從而取得原農(nóng)民集體所有的土地，使國有土地的數(shù)量增加的，應(yīng)當(dāng)以一定量的國有土地與原集體土地相置換。用于置換的土地，可以是存量的國有土地，也可以是國家為安置移民而向其他農(nóng)村集體經(jīng)濟組織征用的土地。

　　二、國家土地所有權(quán)的代表

　　國家土地所有權(quán)由國務(wù)院代表國家行使。國務(wù)院可通過制訂行政法規(guī)或者發(fā)布行政命令授權(quán)地方人民政府或其職能部門行使國家土地所有權(quán)。被授權(quán)的縣級以上地方人民政府及其職能部門以本機關(guān)的名義行使國家土地所有權(quán)，但須依法經(jīng)有審批權(quán)的人民政府審批。

　　國有土地使用權(quán)的出讓、租賃、劃撥經(jīng)有批準(zhǔn)權(quán)的人民政府批準(zhǔn)后，由市、縣人民政府土地管理部門作為國有土地所有者代表實施;國家直接以國有土地使用權(quán)對企業(yè)進行投資的，由國務(wù)院或者地方人民政府土地管理部門委托的國有企業(yè)或者政府機構(gòu)代表國家土地所有者行使投資者權(quán)益。

　　在我國，僅存在單一的國家土地所有權(quán)。但是，在國家土地所有權(quán)為單一的情況下，行使國家土地所有權(quán)的主體可以是多級的。根據(jù)我國現(xiàn)行的政權(quán)體制，中央人民政府即國務(wù)院是國家所有權(quán)的唯一代表。這是毫無疑問的。但是，權(quán)利的行使并不等同于權(quán)利的歸屬;權(quán)利歸屬的單一性并不妨礙權(quán)利行使方式的多樣性、靈活性。委托行使所有權(quán)是各國財產(chǎn)法普遍承認(rèn)的一種方式。所以，地方政府經(jīng)中央政府授權(quán)，可以代表國家行使所有權(quán)。也就是說，我國采用的是 “單一代表、分級行使”的制度，而地方政府的行使權(quán)不是以所有權(quán)代表的資格為基礎(chǔ)，而是以所有權(quán)代表即中央政府的授權(quán)為基礎(chǔ)�！锻恋毓芾矸ā返�2條第2款規(guī)定“全民所有，即國家所有土地的所有權(quán)由國務(wù)院代表國家行使”，是單一代表制的體現(xiàn)。《城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》第9條規(guī)定“土地使用權(quán)出讓，由市、縣人民政府負(fù)責(zé)”，第11條規(guī)定“土地使用權(quán)出讓合同應(yīng)當(dāng)按照平等、自愿、有償?shù)脑瓌t，由市、縣人民政府土地管理部門(以下簡稱出讓方)與土地使用者簽訂”，則是分級行使制的體現(xiàn)。在實踐中，長期以來，一直由市、縣人民政府及其土地管理部門直接行使國有土地的收益權(quán)、處分權(quán)，并依法律規(guī)定報上級人民政府審批以及向上級人民政府上繳部分土地收益。這種格局已經(jīng)形成，并將長期繼續(xù)下去。

　　在由市、縣人民政府土地管理部門行使國家土地所有權(quán)的收益權(quán)和處分權(quán)(如出讓、租賃、劃撥)時，其應(yīng)依法報有審批權(quán)的人民政府審批。此時，對外擔(dān)任國有土地所有者代表的，仍然是市、縣人民政府土地管理部門。因為從法律關(guān)系上看，市、縣人民政府土地管理部門代表國家是以本機關(guān)的名義直接與用地者發(fā)生法律上的權(quán)利、義務(wù)關(guān)系，如簽定出讓合同。明確其具有國有土地所有者代表的身份，才能使其與用地者的法律關(guān)系明確、具體，發(fā)生爭議糾紛時也便于確定責(zé)任。當(dāng)市、縣人民政府土地管理部門未經(jīng)依法審批而行使國有土地的收益權(quán)及處分權(quán)時，依《土地管理法》第78條的規(guī)定，認(rèn)定其行為無效，并依法處理相關(guān)的法律后果。

　　國有土地使用權(quán)作價出資或入股，依現(xiàn)行法規(guī)定，不由人民政府土地管理部門直接作為國有股份代表行使所有權(quán)，而是由土地管理部門與國有股權(quán)的持股單位簽定委托持股合同，由國有股權(quán)持股單位統(tǒng)一持股。在此，實際存在委托與轉(zhuǎn)委托關(guān)系。地方土地管理部門本來是受國務(wù)院委托擔(dān)任國有土地所有者代表，由于國有土地使用權(quán)在作價出資或入股后已經(jīng)轉(zhuǎn)換為股權(quán)或者其他形式的投資者權(quán)益，它們又將這些權(quán)利委托給國有股權(quán)持股單位，最終由國有股權(quán)持股單位與接受投資的企業(yè)發(fā)生法律關(guān)系。因此，從外部法律關(guān)系來講，國有股權(quán)持股單位成為國有土地所有者代表。

　　三、國家土地所有權(quán)的行使與內(nèi)容

　　國家土地所有權(quán)的行使及其權(quán)利內(nèi)容包括以下方面：

　　(一)國有土地所有者代表依法將國家土地所有權(quán)的部分權(quán)能讓與土地使用者。國家對土地依法享有收益權(quán)，并保有最終處分權(quán)。

　　國家土地所有權(quán)的行使有以下特點：

　　第一，國家土地所有權(quán)主體不能親自行使所有權(quán)，而只能由其授權(quán)的代表代為行使所有權(quán)。這一點明顯區(qū)別于集體土地所有權(quán);集體土地所有權(quán)主體完全可以親自行使所有權(quán)的權(quán)能。

　　第二，國家土地所有權(quán)主體代表不能親自行使土地所有權(quán)的占有、使用權(quán)能(即使行使占有、使用權(quán)能，其身份也非所有者代表，而為劃撥國有土地使用權(quán)人)。因此，國家土地所有權(quán)主體代表必定將土地所有權(quán)的部分權(quán)能讓與符合法律規(guī)定的用地者。據(jù)此，國家享有實現(xiàn)所有權(quán)經(jīng)濟功能的收益權(quán)。與此相對照，集體土地所有權(quán)主體本身及主體代表可以親自行使土地所有權(quán)的全部四項權(quán)能。

　　第三，國有土地所有者代表對土地保有最終的處分權(quán)。這是國家土地所有權(quán)的一個十分重要的特征。這種最終處分權(quán)的一個突出表現(xiàn)，就是國家可以依法收回已經(jīng)劃撥或者出讓的國有土地使用權(quán)，并可以將收回的土地的使用權(quán)再次劃撥或者出讓。

　　(二)國有土地所有者代表可依法通過出讓(含以出讓金出資或入股)、出租和劃撥等方式將國有土地使用權(quán)讓與土地使用者。國有土地所有者代表應(yīng)遵守其與土地使用者訂立的土地出讓或租賃合同，履行合同義務(wù)。國有土地所有者代表可依法收回國有土地使用權(quán)。

　　國有土地所有者代表行使國家土地所有權(quán)的具體方式。根據(jù)已有的法規(guī)和實踐，目前主要有三種：出讓、出租和劃撥。其中，出讓、出租屬于使用權(quán)的有償讓與，一般采取合同形式。劃撥屬于使用權(quán)的無償授予，一般采用行政文件的形式。在前一種情況下，國有土地所有者代表與土地使用權(quán)人之間構(gòu)成平等主體關(guān)系，故要求國有土地所有者代表注意信守合同;在后一種情況下，國有土地所有者代表與土地使用權(quán)人之間構(gòu)成非平等主體關(guān)系，國有土地所有者代表可以按照正當(dāng)行政程序隨時收回土地使用權(quán)。

　　(三)縣級以上地方人民政府及其職能部門對國有土地行使處分權(quán)的權(quán)限劃分按《土地管理法》第44條的規(guī)定確定。不具審批權(quán)限或超越審批權(quán)限處分國有土地，其處分行為無效。

　　因為《土地管理法》實施用途管制后，各級政府決定土地命運的權(quán)力集中體現(xiàn)在農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批、具體項目用地審批、征地審批和土地利用規(guī)劃審批上。征地審批因涉及集體土地，并非國家直接行使土地所有權(quán)，而是行使國家對經(jīng)濟資源進行規(guī)劃利用的宏觀管理職能。故農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批和具體項目用地審批權(quán)限實際上已成為劃分各級人民政府土地處分權(quán)的標(biāo)尺。

　　(四)縣級以上地方人民政府及其職能部門對國有土地行使收益權(quán)應(yīng)依法向上級人民政府及其職能部門上繳土地收益。國有土地收益中的新增建設(shè)用地的土地有償使用費，30%上繳國家中央財政，70%留給有關(guān)地方人民政府。

　　不同層次的國有土地所有者代表行使土地所有權(quán)，在收益方面的相互關(guān)系為：原則上應(yīng)當(dāng)層層上交中央，但可以根據(jù)法律規(guī)定或者中央政府的決定，將一部分土地收益留給地方。地方的上下級之間，也可以照此辦理。

　　2018年全國土地登記代理人網(wǎng)校培訓(xùn)：

　　2018年土地登記代理人網(wǎng)校輔導(dǎo)導(dǎo)師精講+精選題解+內(nèi)部資料。各章節(jié)配備相應(yīng)習(xí)題，清晰掌握鞏固各考點;詳細(xì)梳理各章節(jié)分值分布，明確考試重點，解析考試方向，臨考提分必備。點擊購買>>>>

　　全國統(tǒng)一服務(wù)熱線：4000-525-585　快速聯(lián)系通道