國有土地使用權(quán)概述

　　一、國有土地使用權(quán)的主體

　　境內(nèi)外法人、非法人組織和自然人都可依法取得國有土地使用權(quán)。

　　在我國現(xiàn)行立法中，1986年頒布的《民法通則》第80條第1款規(guī)定"國家所有的土地，可以依法由全民所有制單位使用，也可以依法確定由集體所有制單位使用"，沒有提到非公有制單位和個人。同年頒布的《土地管理法》第7條規(guī)定"國有土地可以依法確定給全民所有制單位或者集體所有制單位使用，國有土地和集體所有的土地可以依法確定給個人使用"，增加了個人，但仍未包括非公有制單位。1990年發(fā)布的《城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》第3條規(guī)定："中華人民共和國境內(nèi)外的公司、企業(yè)、其他組織和個人，除法律規(guī)定者外，均可依照本條例的規(guī)定取得土地使用權(quán)，進行土地開發(fā)、利用、經(jīng)營。"對用地單位不再區(qū)分所有制，也不分境內(nèi)外，并且包括了個人，使國有土地使用權(quán)的主體進一步擴大。1998年修訂后的《土地管理法》第9條規(guī)定"國有土地和農(nóng)民集體所有的土地，可以依法確定給單位或者個人使用"，肯定了1990年的改革成果。

　　二、國有土地使用權(quán)的取得

　　(一)關(guān)于國有土地使用權(quán)的一般取得方式

　　《土地管理法》第2條第5款規(guī)定，"國家依法實行國有土地有償使用制度。但是，國家在法律規(guī)定的范圍內(nèi)劃撥國有土地使用權(quán)的除外。"可見，我國國有土地使用權(quán)最基本的取得方式為有償使用和無償劃撥�！锻恋毓芾矸▽嵤�條例》第29條規(guī)定，國有土地有償使用的方式有三種：(1)國有土地使用權(quán)出讓;(2)國有土地租賃;(3)國有土地使用權(quán)作價出資或者入股。其中作價出資或入股不是土地使用權(quán)的原始取得方式，它只能跟轉(zhuǎn)讓一樣，被看作是土地使用權(quán)繼受取得(傳來取得)的一種方式。因為作價出資或入股均以出資人向國家繳納出讓金或租金為條件，作價出資或入股的土地使用權(quán)要么是出讓國有土地使用權(quán)，要么是租賃土地使用權(quán)(指以國家為出租人的租賃關(guān)系)。

　　在市場經(jīng)濟條件下，土地的無償使用不利于我國地產(chǎn)市場的秩序和發(fā)展，劃撥土地的自發(fā)入市，形成了"土地隱形市場";土地資源在無償使用情況下常常被低效利用;低成本的土地征用亦導(dǎo)致對集體土地的濫征，從而加速耕地流失。為避免由此產(chǎn)生的諸多弊端，體現(xiàn)鼓勵土地有償使用的立法政策，應(yīng)當(dāng)對國有土地使用權(quán)的劃撥取得方式加以嚴(yán)格控制。這一點，在1992年11月4日《國務(wù)院關(guān)于發(fā)展房地產(chǎn)業(yè)若干問題的通知》中有明確規(guī)定。

　　(二)關(guān)于中外合資企業(yè)場地使用權(quán)和城市私房用地使用權(quán)的特殊取得方式

　　中外合資企業(yè)的場地使用權(quán)，是歷史上形成并且為立法所確認的一種國有土地使用權(quán)取得方式�！吨型夂腺Y經(jīng)營企業(yè)法》第5條第3款規(guī)定："中國合營者的投資可包括為合營企業(yè)經(jīng)營期間提供的場地使用權(quán)。如果場地使用權(quán)未作為中國合營者投資的一部分，合營企業(yè)應(yīng)向中國政府繳納使用費。"而且，按照《中外合資經(jīng)營企業(yè)法實施條例》第48條的規(guī)定，合營企業(yè)所需場地的使用權(quán)，如已為中國合營者擁有，則中國合營者可將其作為對合營企業(yè)的出資，其作價金額應(yīng)與取得同類場地使用權(quán)所應(yīng)繳納的使用費相同。在我國的實踐中，外商投資企業(yè)所需場地使用權(quán)或經(jīng)依法審批由合營企業(yè)取得，或作為中國合營者在合營企業(yè)中的一部分出資。但所繳納的場地使用費以及與之等價的作價金額均低于有償取得國有土地使用權(quán)而支付的出讓金或租金，是介于有償取得與劃撥取得之間的一種特殊方式。

　　此外，《確定土地所有權(quán)和使用權(quán)的若干規(guī)定》第28條規(guī)定："土地公有制之前，通過購買房屋或土地及租賃土地方式使用私有的土地，土地轉(zhuǎn)為國有后迄今仍繼續(xù)使用的，可確定現(xiàn)使用者國有土地使用權(quán)。"可見，城市私有房屋所占土地由私有轉(zhuǎn)變?yōu)楣�有后，私房主仍可享有國有土地使用�?quán)，但其取得方式明顯不同于國有建設(shè)用地的一般取得方式，也應(yīng)被視作一種特殊取得方式。

　　(三)關(guān)于國有農(nóng)用土地(包括可開發(fā)為農(nóng)用的未利用土地)使用權(quán)的特殊取得方式

　　關(guān)于國有農(nóng)用土地使用權(quán)的取得，《土地管理法》和《農(nóng)業(yè)法》的相關(guān)法條已經(jīng)作出了規(guī)定。該法第15條規(guī)定，"國有土地可以由單位或者個人承包經(jīng)營，從事種植業(yè)、林業(yè)、畜牧業(yè)、漁業(yè)生產(chǎn)。"另外該法第2條第5款規(guī)定："國家依法實行國有土地有償使用制度。但是，國家在法律規(guī)定的范圍內(nèi)劃撥國有土地使用權(quán)的除外。"在這里，出讓等有償使用方式及劃撥方式的適用范圍并不限于國有建設(shè)用地。因此，國有農(nóng)用地和未利用地的取得方式應(yīng)包括出讓、租賃、承包和劃撥。

　　三、國有土地使用權(quán)的內(nèi)容與限制

　　依現(xiàn)行立法的規(guī)定，任何國有土地使用權(quán)人都可對國有土地行使占有權(quán)和使用權(quán)。但是，國有土地使用權(quán)取得方式的不同，決定了權(quán)利內(nèi)容有所不同�！秳潛車�有土地使用權(quán)管理暫行辦法》第5條規(guī)定："未經(jīng)市、縣人民政府土地管理部門批準(zhǔn)并辦理土地使用權(quán)出讓手續(xù)，交付土地使用權(quán)出讓金的土地使用權(quán)，不得轉(zhuǎn)讓、出租、抵押土地使用權(quán)。"可見，劃撥國有土地使用權(quán)人對劃撥國有土地使用權(quán)在未轉(zhuǎn)變?yōu)槌鲎寚�有土地使用�?quán)并符合其他條件時，不得轉(zhuǎn)讓、出租、抵押土地使用權(quán)。而轉(zhuǎn)讓、出租、抵押是土地使用權(quán)的處分權(quán)能，因而劃撥國有土地使用權(quán)中并無對權(quán)利本身的處分權(quán)能。需要指出的是，這里所說的處分權(quán)能，是指使用權(quán)人對其享有的占有、使用和收益權(quán)益以及相關(guān)義務(wù)的處分，并不涉及土地的終級歸屬。

　　依《城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》第2條規(guī)定，地下資源、埋藏物、市政公用設(shè)施等不在國有土地使用權(quán)出讓、轉(zhuǎn)讓的范圍內(nèi)。對于法定或約定不屬于國有土地使用權(quán)客體的空間范圍，可單獨設(shè)定土地使用權(quán)或土地他項權(quán)利。

　　權(quán)利的行使不得違反法律的禁止性規(guī)定�！锻恋毓芾矸ā返�4條第4款規(guī)定："使用土地的單位和個人必須嚴(yán)格按照土地利用總體規(guī)劃確定的用途使用土地"。法律、行政法規(guī)還為權(quán)利人行使權(quán)利設(shè)定了其他不得違反的強制性義務(wù)，對此，權(quán)利人必須遵守。此外，國有土地使用者與國有土地所有者代表簽訂的國有土地出讓或租賃合同中對國有土地使用者規(guī)定的義務(wù)(如房地產(chǎn)開發(fā)用地按約定的動工開發(fā)期限開工)，也必須履行。