國(guó)有土地使用權(quán)概述

　　一、國(guó)有土地使用權(quán)的主體

　　境內(nèi)外法人、非法人組織和自然人都可依法取得國(guó)有土地使用權(quán)。

　　在我國(guó)現(xiàn)行立法中，1986年頒布的《民法通則》第80條第1款規(guī)定"國(guó)家所有的土地，可以依法由全民所有制單位使用，也可以依法確定由集體所有制單位使用"，沒(méi)有提到非公有制單位和個(gè)人。同年頒布的《土地管理法》第7條規(guī)定"國(guó)有土地可以依法確定給全民所有制單位或者集體所有制單位使用，國(guó)有土地和集體所有的土地可以依法確定給個(gè)人使用"，增加了個(gè)人，但仍未包括非公有制單位。1990年發(fā)布的《城鎮(zhèn)國(guó)有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》第3條規(guī)定："中華人民共和國(guó)境內(nèi)外的公司、企業(yè)、其他組織和個(gè)人，除法律規(guī)定者外，均可依照本條例的規(guī)定取得土地使用權(quán)，進(jìn)行土地開發(fā)、利用、經(jīng)營(yíng)。"對(duì)用地單位不再區(qū)分所有制，也不分境內(nèi)外，并且包括了個(gè)人，使國(guó)有土地使用權(quán)的主體進(jìn)一步擴(kuò)大。1998年修訂后的《土地管理法》第9條規(guī)定"國(guó)有土地和農(nóng)民集體所有的土地，可以依法確定給單位或者個(gè)人使用"，肯定了1990年的改革成果。

　　二、國(guó)有土地使用權(quán)的取得

　　(一)關(guān)于國(guó)有土地使用權(quán)的一般取得方式

　　《土地管理法》第2條第5款規(guī)定，"國(guó)家依法實(shí)行國(guó)有土地有償使用制度。但是，國(guó)家在法律規(guī)定的范圍內(nèi)劃撥國(guó)有土地使用權(quán)的除外。"可見，我國(guó)國(guó)有土地使用權(quán)最基本的取得方式為有償使用和無(wú)償劃撥�！锻恋毓芾矸▽�(shí)施條例》第29條規(guī)定，國(guó)有土地有償使用的方式有三種：(1)國(guó)有土地使用權(quán)出讓;(2)國(guó)有土地租賃;(3)國(guó)有土地使用權(quán)作價(jià)出資或者入股。其中作價(jià)出資或入股不是土地使用權(quán)的原始取得方式，它只能跟轉(zhuǎn)讓一樣，被看作是土地使用權(quán)繼受取得(傳來(lái)取得)的一種方式。因?yàn)樽鲀r(jià)出資或入股均以出資人向國(guó)家繳納出讓金或租金為條件，作價(jià)出資或入股的土地使用權(quán)要么是出讓國(guó)有土地使用權(quán)，要么是租賃土地使用權(quán)(指以國(guó)家為出租人的租賃關(guān)系)。

　　在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，土地的無(wú)償使用不利于我國(guó)地產(chǎn)市場(chǎng)的秩序和發(fā)展，劃撥土地的自發(fā)入市，形成了"土地隱形市場(chǎng)";土地資源在無(wú)償使用情況下常常被低效利用;低成本的土地征用亦導(dǎo)致對(duì)集體土地的濫征，從而加速耕地流失。為避免由此產(chǎn)生的諸多弊端，體現(xiàn)鼓勵(lì)土地有償使用的立法政策，應(yīng)當(dāng)對(duì)國(guó)有土地使用權(quán)的劃撥取得方式加以嚴(yán)格控制。這一點(diǎn)，在1992年11月4日《國(guó)務(wù)院關(guān)于發(fā)展房地產(chǎn)業(yè)若干問(wèn)題的通知》中有明確規(guī)定。

　　(二)關(guān)于中外合資企業(yè)場(chǎng)地使用權(quán)和城市私房用地使用權(quán)的特殊取得方式

　　中外合資企業(yè)的場(chǎng)地使用權(quán)，是歷史上形成并且為立法所確認(rèn)的一種國(guó)有土地使用權(quán)取得方式�！吨型夂腺Y經(jīng)營(yíng)企業(yè)法》第5條第3款規(guī)定："中國(guó)合營(yíng)者的投資可包括為合營(yíng)企業(yè)經(jīng)營(yíng)期間提供的場(chǎng)地使用權(quán)。如果場(chǎng)地使用權(quán)未作為中國(guó)合營(yíng)者投資的一部分，合營(yíng)企業(yè)應(yīng)向中國(guó)政府繳納使用費(fèi)。"而且，按照《中外合資經(jīng)營(yíng)企業(yè)法實(shí)施條例》第48條的規(guī)定，合營(yíng)企業(yè)所需場(chǎng)地的使用權(quán)，如已為中國(guó)合營(yíng)者擁有，則中國(guó)合營(yíng)者可將其作為對(duì)合營(yíng)企業(yè)的出資，其作價(jià)金額應(yīng)與取得同類場(chǎng)地使用權(quán)所應(yīng)繳納的使用費(fèi)相同。在我國(guó)的實(shí)踐中，外商投資企業(yè)所需場(chǎng)地使用權(quán)或經(jīng)依法審批由合營(yíng)企業(yè)取得，或作為中國(guó)合營(yíng)者在合營(yíng)企業(yè)中的一部分出資。但所繳納的場(chǎng)地使用費(fèi)以及與之等價(jià)的作價(jià)金額均低于有償取得國(guó)有土地使用權(quán)而支付的出讓金或租金，是介于有償取得與劃撥取得之間的一種特殊方式。

　　此外，《確定土地所有權(quán)和使用權(quán)的若干規(guī)定》第28條規(guī)定："土地公有制之前，通過(guò)購(gòu)買房屋或土地及租賃土地方式使用私有的土地，土地轉(zhuǎn)為國(guó)有后迄今仍繼續(xù)使用的，可確定現(xiàn)使用者國(guó)有土地使用權(quán)。"可見，城市私有房屋所占土地由私有轉(zhuǎn)變?yōu)楣�有后，私房主仍可享有�?guó)有土地使用權(quán)，但其取得方式明顯不同于國(guó)有建設(shè)用地的一般取得方式，也應(yīng)被視作一種特殊取得方式。

　　(三)關(guān)于國(guó)有農(nóng)用土地(包括可開發(fā)為農(nóng)用的未利用土地)使用權(quán)的特殊取得方式

　　關(guān)于國(guó)有農(nóng)用土地使用權(quán)的取得，《土地管理法》和《農(nóng)業(yè)法》的相關(guān)法條已經(jīng)作出了規(guī)定。該法第15條規(guī)定，"國(guó)有土地可以由單位或者個(gè)人承包經(jīng)營(yíng)，從事種植業(yè)、林業(yè)、畜牧業(yè)、漁業(yè)生產(chǎn)。"另外該法第2條第5款規(guī)定："國(guó)家依法實(shí)行國(guó)有土地有償使用制度。但是，國(guó)家在法律規(guī)定的范圍內(nèi)劃撥國(guó)有土地使用權(quán)的除外。"在這里，出讓等有償使用方式及劃撥方式的適用范圍并不限于國(guó)有建設(shè)用地。因此，國(guó)有農(nóng)用地和未利用地的取得方式應(yīng)包括出讓、租賃、承包和劃撥。

　　三、國(guó)有土地使用權(quán)的內(nèi)容與限制

　　依現(xiàn)行立法的規(guī)定，任何國(guó)有土地使用權(quán)人都可對(duì)國(guó)有土地行使占有權(quán)和使用權(quán)。但是，國(guó)有土地使用權(quán)取得方式的不同，決定了權(quán)利內(nèi)容有所不同�！秳潛車�(guó)有土地使用權(quán)管理暫行辦法》第5條規(guī)定："未經(jīng)市、縣人民政府土地管理部門批準(zhǔn)并辦理土地使用權(quán)出讓手續(xù)，交付土地使用權(quán)出讓金的土地使用權(quán)，不得轉(zhuǎn)讓、出租、抵押土地使用權(quán)。"可見，劃撥國(guó)有土地使用權(quán)人對(duì)劃撥國(guó)有土地使用權(quán)在未轉(zhuǎn)變?yōu)槌鲎寚?guó)有土地使用權(quán)并符合其他條件時(shí)，不得轉(zhuǎn)讓、出租、抵押土地使用權(quán)。而轉(zhuǎn)讓、出租、抵押是土地使用權(quán)的處分權(quán)能，因而劃撥國(guó)有土地使用權(quán)中并無(wú)對(duì)權(quán)利本身的處分權(quán)能。需要指出的是，這里所說(shuō)的處分權(quán)能，是指使用權(quán)人對(duì)其享有的占有、使用和收益權(quán)益以及相關(guān)義務(wù)的處分，并不涉及土地的終級(jí)歸屬。