2017年司法考試《行政訴訟法》精髓：地域管轄

　　第十二章 行政訴訟的管轄

　　第二節(jié) 地域管轄

　　一、一般地域管轄

　　一般地域管轄，又稱“普通地域管轄”，是指按照最初作出行政行為的行政機關(guān)所在地確定的管轄。

　　一般地域管轄采取了“原告就被告”原則。行政案件由最初作出行政行為的行政機關(guān)所在地法院管轄。

　　二、特殊地域管轄 ★必考點

　　特殊地域管轄，又稱“特別管轄”，是指不必根據(jù)一般地域管轄的原則，而是按照法律的特別規(guī)定所確定的管轄。特殊地域管轄分為專屬管轄和共同管轄。

　　(一)專屬管轄

　　專屬管轄，是指法律以訴訟標(biāo)的所在地為標(biāo)準(zhǔn)，強制規(guī)定特定的訴訟只能由特定法院進行管轄。其最大的特點就在于管轄上的排他性。

　　因不動產(chǎn)而提起的訴訟，由不動產(chǎn)所在地的法院管轄。這樣就排除了其他因素確定的管轄。這是關(guān)于專屬管轄的規(guī)定。

　　不動產(chǎn)案件主要有三類：一是因不動產(chǎn)所有權(quán)、使用權(quán)而提起的訴訟;二是因違章建筑拆除而提起的訴訟;三是因污染不動產(chǎn)(如污染魚塘、水流等)而提起的訴訟。這類案件適用專屬管轄的規(guī)定，由不動產(chǎn)所在地法院管轄，便于受訴法院調(diào)查、勘驗、收集證據(jù)和進行正確、及時審理。

　　(二)共同管轄

　　1共同管轄的含義。共同管轄是指兩個或兩個以上法院對同一行政案件都有管轄權(quán)的情形下確定管轄法院的制度。共同管轄不是幾個法院受理同一行政案件，而是這些法院對同一行政案件都有管轄權(quán)。

　　2共同管轄的原因。主要有三種：

　　一是訴訟主體方面的原因。即同一案件中被告不止一個，這些被告在不同的法院轄區(qū)內(nèi)，被告所在地的各個法院都對案件有管轄權(quán)。

　　例 位于A區(qū)的市公安局、位于B區(qū)的市文化局和位于C區(qū)的市工商局聯(lián)合執(zhí)法，共同對當(dāng)事人甲作出罰款5萬元的行政處罰，甲不服向法院提起訴訟。

　　二是訴訟客體方面的原因。即同一案件所涉及的財產(chǎn)所在地或侵權(quán)行為發(fā)生地分布在不同法院的轄區(qū)內(nèi)，這些法院都有管轄權(quán)。

　　例 市住建委對甲公司作出責(zé)令其限期自行拆除違法建筑物的處罰決定，該決定涉及甲公司分別位于該市A、B、C、D四個區(qū)的產(chǎn)品倉庫。甲公司對該決定不服，向法院提起訴訟。

　　三是基于法律的直接規(guī)定。

　　例1經(jīng)過復(fù)議的案件，法律規(guī)定復(fù)議機關(guān)所在地和最初作出行政行為的行政機關(guān)所在地法院都有管轄權(quán)。

　　例2涉及限制人身自由的行政案件，法律規(guī)定，原告所在地和被告所在地法院都有管轄權(quán)。3共同管轄的處理。對兩個以上法院都有管轄權(quán)的案件，原告可以選擇向其中一個法院提起訴訟。如果原告向兩個以上有管轄權(quán)的法院均提起訴訟的，由最先立案的法院管轄。由于這一規(guī)定對于原告而言是其選擇管轄的問題，故共同管轄也被稱為選擇管轄。

　　4共同管轄的適用。

　　(1)限制人身自由的行政案件：原告+被告。★必考點 陷阱提示：a.是相對人的原告，相關(guān)人當(dāng)原告時，原告就被告 2009/86 C選項;b.可以向兩個管轄的地方告，應(yīng)當(dāng)就錯，可以就對。已考7次

　　一是單純的限制人身自由行政案件。對限制人身自由的行政強制措施不服提起行政訴訟，由被告所在地或者原告所在地法院管轄。原告+被告

　　被告所在地，是指作出行政行為的行政機關(guān)的主要辦事機構(gòu)所在地。原告所在地，包括原告的戶籍所在地(也即原告住所地)、經(jīng)常居住地和被限制人身自由地。所謂經(jīng)常居住地，是指公民離開住所地連續(xù)居住滿1年以上的地方，但就醫(yī)住院的除外。所謂被限制人身自由所在地，是指公民被羈押、被限制人身自由的場所所在地。

　　此處規(guī)定的意義在于保障原告便利地行使自己的訴訟權(quán)利。因為原告的人身自由受到限制，參加訴訟活動已十分不便，如果仍然要求原告只能向被告所在地法院提起訴訟，將會給原告帶來諸多不便，甚至可能剝奪原告的訴權(quán)。

　　二是既有人身自由又有財產(chǎn)權(quán)的行政案件。行政機關(guān)基于同一事實對相對人既實施限制人身自由的強制措施或拘留的處罰，又對財產(chǎn)實施沒收的處罰或者采取扣押的行政強制措施的，相對人對上述行為均不服的，既可以向被告所在地法院提起訴訟，也可以向原告所在地法院提起訴訟，受訴法院可一并管轄。在此情形下，財產(chǎn)權(quán)與人身權(quán)同等對待，相對人一并起訴侵犯財產(chǎn)權(quán)的行政行為的，不受一般地域管轄的限制。這里需要注意兩點：①對人身和財產(chǎn)所作出的行為必須是基于同一事實;②受理案件的法院是并案審理。原告+被告

　　(2)經(jīng)復(fù)議的案件。

　　經(jīng)過復(fù)議的案件，既可以由最初作出行政行為的行政機關(guān)所在地法院管轄，也可以由復(fù)議機關(guān)所在地法院管轄。可見，只要是經(jīng)過行政復(fù)議的案件，不論復(fù)議機關(guān)是否作出復(fù)議決定，作出的是維持還是改變決定，都是原機關(guān)所在地和復(fù)議機關(guān)所在地法院皆有管轄權(quán)。理由在于：為了便利原告起訴，更充分地保護當(dāng)事人合法權(quán)益，應(yīng)當(dāng)允許原告根據(jù)自身情況選擇是到原機關(guān)所在地法院，還是到復(fù)議機關(guān)所在地法院起訴。所以，法律在此處規(guī)定也可以由復(fù)議機關(guān)所在地法院管轄�！拘略觥�

　　某藥廠以本廠過期藥品作為主原料，更改生產(chǎn)日期和批號生產(chǎn)出售。甲市乙縣藥監(jiān)局以該廠違反《藥品管理法》第49條第1款關(guān)于違法生產(chǎn)藥品規(guī)定，決定沒收藥品并處罰款20萬元。藥廠不服向縣政府申請復(fù)議，縣政府依《藥品管理法》第49條第3款關(guān)于生產(chǎn)劣藥行為的規(guī)定，決定維持處罰決定。藥廠起訴。

　　關(guān)于本案的被告和管轄，下列說法正確的有：(2012年試卷二第97題)無

　　A被告為乙縣藥監(jiān)局，由乙縣法院管轄

　　B被告為乙縣藥監(jiān)局，甲市中級法院對此案有管轄權(quán)

　　C被告為乙縣政府，乙縣法院對此案有管轄權(quán)

　　D被告為乙縣政府，由甲市中級法院管轄

　　[破題要領(lǐng)]①本案的陷阱在于當(dāng)事人起訴經(jīng)過復(fù)議的行為，應(yīng)當(dāng)以原機關(guān)還是復(fù)議機關(guān)為被告?結(jié)論在于復(fù)議維持的，原機關(guān)和復(fù)議機關(guān)為共同被告;復(fù)議改變的，單獨告復(fù)議機關(guān);復(fù)議不作為的，可以選擇告。何為復(fù)議機關(guān)改變原行為?依據(jù)最高院《關(guān)于適用<行政訴訟法>若干問題的解釋》規(guī)定，即改變或撤銷原行政行為處理結(jié)果。一些考生被題目中改變法律依據(jù)所迷惑，認(rèn)為屬于復(fù)議改變而作出錯誤選擇。②回答本題的關(guān)鍵在于判斷本案中是復(fù)議維持還是復(fù)議改變。由于縣藥監(jiān)局以該廠違反《藥品管理法》第49條第1款關(guān)于違法生產(chǎn)藥品規(guī)定為由作出沒收決定，而復(fù)議機關(guān)縣政府依《藥品管理法》第49條第3款關(guān)于生產(chǎn)劣藥行為的規(guī)定，決定維持處罰決定�？梢娊�(jīng)過對法律依據(jù)的改變，對違法行為的定性產(chǎn)生了直接影響，即從違法生產(chǎn)藥品變更為生產(chǎn)劣藥行為，但是結(jié)果被維持了，雖然定性發(fā)生改變，也不屬于復(fù)議改變。本案共同被告為原機關(guān)縣藥監(jiān)局和復(fù)議機關(guān)縣政府。故A、B選項錯誤。③關(guān)于管轄，從級別管轄的角度看，本案共同被告是縣藥監(jiān)局和縣政府，按照級別管轄的“父隨子”原則，應(yīng)當(dāng)以原機關(guān)縣藥監(jiān)局確定級別管轄，所以應(yīng)當(dāng)由縣法院管轄。從地域管轄的角度看，行政案件由最初作出行政行為的行政機關(guān)所在地法院管轄。經(jīng)復(fù)議的案件，也可以由復(fù)議機關(guān)所在地法院管轄。結(jié)合級別和地域管轄，本案最終的管轄法院應(yīng)當(dāng)確定為縣法院。故C選項錯誤，D選項也錯誤。

　　(3)因不動產(chǎn)提起的訴訟，由不動產(chǎn)所在地的法院管轄。但是如果不動產(chǎn)所在地跨連兩個以上法院，這些法院對案件都有管轄權(quán)，就產(chǎn)生共同管轄的問題。

　　(三)跨行政區(qū)域管轄 【新增】

　　新《行政訴訟法》第18條第2款規(guī)定：“經(jīng)最高人民法院批準(zhǔn)，高級人民法院可以根據(jù)審判工作的實際情況，確定若干人民法院跨行政區(qū)域管轄行政案件。”此為跨行政區(qū)域?qū)崿F(xiàn)行政訴訟案件的地域管轄。

　　在我國行政訴訟中，司法地方化是影響公正司法的一個重要原因。司法地方化是制度使然，地方法院的人、財、物由地方管理，其工作的開展在很多方面要受制于地方黨委、人大和政府，由其監(jiān)督地方政府確實勉為其難。實踐中，地方政府干預(yù)法院受理行政案件屢見不鮮，立案難、審理難和執(zhí)行難成為行政訴訟的常態(tài)。為此，最高法院在管轄制度上進行改革、探索，推動行政案件提級管轄、交叉管轄和集中管轄，取得積極效果，為解決行政訴訟立案難、審理難、執(zhí)行難提供了有益的經(jīng)驗。為解決司法地方化的問題，三中全會《決定》提出探索建立與行政區(qū)劃適當(dāng)分離的司法管轄制度，四中全會《決定》進一步提出最高法院設(shè)立巡回法庭，審理跨行政區(qū)域重大行政和民商案件，探索設(shè)立跨行政區(qū)劃的法院。根據(jù)上述司法改革的精神，總結(jié)實踐經(jīng)驗，新法明確了法院跨行政區(qū)域管轄制度，規(guī)定經(jīng)最高法院批準(zhǔn)，高級法院可以根據(jù)審判工作的實際情況，確定若干法院跨行政區(qū)域管轄行政案件。

　　理解跨行政區(qū)域管轄，應(yīng)當(dāng)從以下幾個角度出發(fā)：

　　1跨行政區(qū)域管轄行政案件的決定權(quán)在最高法院，而不是各高級法院。理由在于司法權(quán)屬于中央事權(quán)。我國是單一制國家，地方法院是中央設(shè)在地方的法院，而不是地方的法院。

　　2高級法院要根據(jù)審判工作的實際情況，具體確定跨行政區(qū)域管轄的法院。并不是所有行政案件都跨行政區(qū)域管轄，而應(yīng)當(dāng)在審判工作實際情況需要時，才進行跨行政區(qū)域管轄。所謂實際情況需要，主要是行政案件出現(xiàn)如果不跨行政區(qū)域管轄將會導(dǎo)致司法審判受到行政機關(guān)的干預(yù)、阻礙，進而影響司法獨立和裁判公正的情形。

　　3在級別管轄上，包括基層法院、中級法院甚至高級法院管轄的案件，都可能實現(xiàn)跨行政區(qū)域管轄。此處并不僅局限于基層法院。

　　4跨行政區(qū)域管轄的意義。如果說由基層法院管轄行政訴訟案件一審的制度安排是側(cè)重于便利訴訟的話，那么設(shè)置跨行政區(qū)域管轄制度應(yīng)當(dāng)是為了在此基礎(chǔ)上的兼顧司法獨立和裁判公正。其實，立法工作向來都是在關(guān)注各方利益訴求，兼聽利害關(guān)系方權(quán)利主張的狀態(tài)下，實現(xiàn)全局考量、通盤權(quán)衡的利益博弈和衡平過程。正如儒家所提倡的“中庸”之道那樣，“不偏不倚，中正平和�！比说纳�活也是如此，需要在事物中尋求和拿捏一個恰到好處的分量，把握好為人處世的度數(shù)，可謂“酒飲微醺，花看半開”，萬事過猶不及，欲速則不達矣。

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