政府職能

　　一、政府職能的依據(jù)和屬性

　　政府職能，亦稱行政職能，是國家行政機關，依法對國家和社會公共事務進行管理時應承擔的職責和所具有的功能。政府職能反映著公共行政的基本內容和活動方向，是公共行政的本質表現(xiàn)。

　　1.政府職能的依據(jù)

　　與公共利益和需求直接相關的公共產品是指公共享有的消費品，如國防、大型基礎設施等。公共產品的基本特征是消費的非競爭性非排他性。非競爭性是指一個消費者對一種公共產品的消費不影響其他消費者對該產品的消費和使用;非排他性是指公眾的任何一員都不能被排除在對該公共產品的消費之外，都可以享受這種產品。公共產品的特性導致了對其供給的稀缺，因而只能依靠政府出面組織生產和供應才有可能得以解決，這是政府職能的基本依據(jù)。

　　2.政府職能的屬性

　　(l)公共性。政府職能涉及到國家大量日常公共事務的處理，根本目的是為所有社會群體和階層提供普遍的、公平的、高質量的公共服務。

　　(2)法定性。政府職能的法定性是指政府的一切活動都要在憲法和法律的范圍內進行，憲法和法律規(guī)定了一國政府職能的邊界，使公共行政有法可循。

　　(3)執(zhí)行性。政府作為貫徹和執(zhí)行國家意志的機關，其職能具有明顯的執(zhí)行性。(4)強制性。政府職能的強制性是指其以國家強制力為后盾，行政相對人不得阻礙政府職能的正常行使。

　　(5)動態(tài)性。政府職能始終是變化的，取決于市場經濟條件下政府與市場關系的動態(tài)性、政府與社會關系的力量對比以及政府與自然界的關系演變。

　　(6)擴張性。政府職能的擴張性是指隨著現(xiàn)代社會中公共事務、公共問題日益增多且日益復雜，公眾需求的日益?zhèn)�性化、多樣化，政府承擔了越來越多的職能，并逐漸擴展至社會各層面。

　　3.政府職能的地位

　　政府職能在公共行政中的重要地位主要表現(xiàn)為：

　　(1)政府職能滿足了公共行政的根本要求。政府職能是公共行政的核心內容。(2)政府職能是政府機構設置的根本依據(jù)。

　　(3)政府職能轉變是行政管理體制和機構改革的關鍵。機構改革必須要根據(jù)政府職能的變化來進行，首先確定政府職能，然后再進行政府機構的調整和改革。

　　(4)政府職能的實施情況是衡量行政效率的重要標準。

　　4.政府職能的作用

　　(1)政府職能規(guī)定了國家行政活動的基本方向。

　　(2)政府職能是建立行政組織和進行機構設置、人員配備的最基本依據(jù)。

　　(3)行政職能的變化必然帶來行政機構、人員編制以及運作方式的調整或改造。

　　二、政府職能的主要內容

　　1.政治職能

　　政治職能，亦稱統(tǒng)治職能，政治職能是指政府為維護國家統(tǒng)治階級的利益，對外保護國家安全，對內維持社會秩序的職能。我國政府主要有四大政治職能：①軍事保衛(wèi)職能;②外交職能;③治安職能;④民主政治建設職能。

　　2.經濟職能

　　經濟職能是指政府為國家經濟的發(fā)展，對社會經濟生活進行管理的職能。隨著我國計劃經濟體制向社會主義市場經濟體制的轉變，我國政府主要有三大經濟職能：①宏觀經濟調控職能;⑧提供公共產品的服務;③市場監(jiān)管。

　　3.文化職能

　　文化職能是指政府為滿足人民日益增長的文化生活的需要，依法對文化事業(yè)所實施的管理。它是加強社會主義精神文明，促進經濟與社會協(xié)調發(fā)展的重要保證。我國政府的文化職能主要是：①發(fā)展科學技術;②發(fā)展教育;③發(fā)展文化事業(yè);④發(fā)展衛(wèi)生體育。

　　4.社會職能

　　社會職能是指除政治、經濟、文化職能以外的政府必須承擔的其他職能。這類事務一般具有社會公共性，無法完全由市場解決，應當由政府從全社會的角度加以引導、調節(jié)和管理。目前，政府的社會職能主要有：①調節(jié)社會分配和組織社會保障的職能;②保護生態(tài)環(huán)境和自然資源的職能;③促進社會化服務體系建立的職能;④提高人口質量，實行計劃生育的職能。

　　三、政府與市場的關系

　　正確處理好政府與市場的關系，既是關系到我國社會主義市場經濟能否順利發(fā)展的重大問題，也是轉型期我國完善社會主義市場經濟體制的核心任務。

　　在政府與市場問題上，迄今有兩種極端的理念和實踐：一個是市場至上和市場萬能論，結果導致市場失靈;另一個是政府至上和政府全能主義，結果導致政府失靈。這兩方面經驗使當代各國政府都努力尋求政府職能的恰當定位，既避免市場壟斷和市場失靈，也避免政府壟斷和政府失靈。一般而論，政府的職能定位可以概括為：彌補市場不足，促進社會公平。我國從1978年改革開放開始，進入具有歷史意義的社會轉型期。市場經濟體制取代計劃經濟體制并日趨完善，政府職能也開始轉變。但由于行政理念的轉變、宏觀經濟體制轉型以及政府白身能力的提高需要一個漸進的過程，因此我國政府在政府與市場關系問題上存在典型的政府職能“越位”、“錯位”、“缺位”現(xiàn)象，巫待克服。

　　四、政府與社會的關系

　　簡單地說，政府與社會的關系也就是“官”與“民”的關系。這種關系主要包括三個方面：一是政府對社會的管理;二是社會對政府的支持和監(jiān)督;三是政府與社會通過精誠合作作用于市場機制，共同治理宏觀社會，增進社會整體福利。

　　在計劃經濟體制下，由于市場的弱化或取消，我國建立了政社不分的“大政府、小社會”的管理模式，政府經常性地運用超強制行政手段對社會進行全面管理。這在當時具有一定的合理性和必然性。但隨著從計劃經濟體制向社會主義市場經濟體制的轉型，傳統(tǒng)的社會管理模式由于缺乏自我管理和自我發(fā)展能力，越來越難以適應市場經濟發(fā)展的要求。因此，必須按照三種途徑構建政社分離的新型社會管理模式。

　　(1)培養(yǎng)社會自治能力。培養(yǎng)社會自我管理的組織，把政府包攬的事還給社會，由社會組織自行管理，如各類行業(yè)協(xié)會和城鄉(xiāng)居民的自治組織以及社會中介組織，可以在社會的自我管理上發(fā)揮作用。

　　(2)加快社會保障制度改革。盡快建立起與市場經濟相適應的社會保障制度，切實保障弱勢群體的基本生活權利，維護社會穩(wěn)定，保證經濟社會和諧發(fā)展。

　　(3)確立政府與社會的良性互動體系。政府不能包辦社會具體事務，而應充分發(fā)揮社會組織的積極性，由社會組織去管理社會的微觀事務。同時，有必要形成社會對政府權力的有效制約機制，以防止政府權力的濫用。

　　五、中央政府職能

　　在我國行政系統(tǒng)中，國務院居于最高領導地位，它統(tǒng)一領導所屬各部、委的工作，統(tǒng)一領導全國各級地方行政機關的工作，有權根據(jù)憲法、法律管理全國范圍內的一切重大行政事務。根據(jù)我國憲法規(guī)定，國務院共先例18項職權。這18項職權可歸結為六個方面：

　　(I)根據(jù)憲法和法律，規(guī)定行政措施，制定行政法規(guī)，發(fā)布決定和命令。

　　(2)向全國人民代表大會及其常務委員會提出議案。

　　(3)規(guī)定各部各委員會的任務和職責，統(tǒng)一領導各部和各委員會的工作，領導全國性的行政事務。

　　(4)統(tǒng)一領導全國各級地方行政機關的工作，規(guī)定中央和地方行政機關職權的劃分。

　　(5)負責執(zhí)行國民經濟計劃與國家預算，管理科學、教育、經濟、文化、衛(wèi)生等工作。

　　(6)任免行政人員權。

　　此外，國務院還有最高權力機關及其常設機關授予的其他職權。

　　六、地方政府職能

　　自1994年起，各級地方政府機構相繼進行改革，改革的主要內容和重點是：轉變政府職能，實行政企分開;合理劃分職權，理順各種關系;大力精兵簡政，提高行政效率。

　　1.縣級以上各級地方人民政府的主要職能

　　(1)執(zhí)行本級人民代表大會及其常務委員會的決議，以及上級行政機關的決議和命令，規(guī)定行政措施，發(fā)布決議和命令;

　　(2)領導和監(jiān)督所屬各工作部門和下級人民政府的工作;

　　(3)執(zhí)行經濟計劃和預算，管理本行政區(qū)域內經濟文化建設、民政和公安等工作;

　　(4)依法任免和獎懲國家行政機關工作人員;

　　(5)保護公共財產，維護社會秩序，保障公民權利，保障少數(shù)民族的平等權利;(6)監(jiān)督所屬各部門和下級人民政府的工作;

　　(7)辦理上級國家行政機關交辦的其他事項。

　　2.鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府的主要職能

　　(l)執(zhí)行本級人民代表大會的決議和上級國家行政機關的決定和命令，發(fā)布決定和命令。

　　(2)執(zhí)行本行政區(qū)域內的經濟和社會發(fā)展計劃、預算，管理本行政區(qū)域內的經濟、教育、科學、文化、衛(wèi)生、體育事業(yè)和財政、民政、公安、司法行政、計劃生育等行政工作;

　　(3)保護社會主義的全民所有的財產和勞動群眾集體所有的財產，保護公民私人所有的合法財產，維護社會秩序，保障公民的人身權利、民主權利和其他權利;

　　(4)保護各種經濟組織的合法權益;

　　(5)保障少數(shù)民族的權利和尊重少數(shù)民族的風俗習慣;

　　(6)保障憲法和法律賦予婦女的男女平等、同工同酬和婚姻自由等各項權利;(7)辦理上級人民政府交辦的其他事項。

　　七、公共危機管理

　　公共危機通常指一系列中止和平進程或瓦解社會正常關系、秩序的事件。

　　1.公共危機的特點

　　(1)事出突然，具有意外性，作出反應的時間有限。

　　公共危機事件是由一系列細小事件逐漸發(fā)展而來的，事實上存在某些征兆，因而在理論上存在預警的可能性。但從各國實踐的情況看，公共危機真實發(fā)生的時間、地點往往具有相當?shù)牟豢深A見性，而且，正因為公共危機通常出乎社會秩序或人們的心理慣性運行，才會形成某種程度上的緊急性、危險性。

　　(2)威脅公共利益。公共危機表現(xiàn)為由于某種不可預知事件的發(fā)生，打破了正常的社會秩序、經濟秩序和生活秩序，威脅到了公眾的財產以致生命安全，進而引發(fā)了一個地區(qū)的社會公眾的比較普遍的恐慌情緒和恐慌行為的情境狀態(tài)。

　　(3)高度不確定性。公共危機之所以成為危機，在一定程度上就是因為很難預料它可能帶來的后果。同時，由于信息時代的發(fā)展，事物之間的聯(lián)系愈發(fā)呈現(xiàn)多元和共時的特征，資源的有限性也會導致事實上顧此失彼，形成“連鎖反應”，把危機的影響擴大。

　　2.公共危機管理的原則

　　公共危機管理的首要目標，是在緊急情況下建立秩序，穩(wěn)定公眾，維持社會經濟系統(tǒng)的正常運作。

　　(l)時間性原則。公共危機具有巨大的破壞性、危害性和負面影響，一旦發(fā)生，時間因素往往是決定性的。因此，政府及早在事發(fā)現(xiàn)場采取一系列的緊急處置手段，及時控制危機事態(tài)的發(fā)展，是公共危機管理的第一原則。

　　(2)效率性原則。公共危機的蔓延速度往往是很快的。這就要求政府具有快速反應的應變能力和有效率的資源動員能力。

　　(3)協(xié)同性原則。由于參與危機應對的人員和力量來自各個方面，包括交通、通信、消防。信息、搜救、食品、公共設施、公眾救護、物資支持、醫(yī)療服務和政府其他部門的人員，以及軍隊、武警官兵等，有的時候還有志愿人員參加，因此，危機應對中協(xié)同一致運作特別重要。危機的不可回避性以及危機應急管理的緊迫性，要求政府在危機發(fā)生后，實現(xiàn)不同職能管理部門之間的協(xié)同運作，明晰政府職能部門與機構的相關職能，優(yōu)化整合各種社會資源，發(fā)揮整體功效，最大可能地減少危機的損失。

　　(4)科學性原則。公共危機應對中所謂的“科學性原則”，主要是針對那些因工業(yè)技術而引起的災害以及由自然災害而造成的危機事件。前者包括危險物品、輻射事故、水壩決堤、資源短缺和大面積建筑物著火等;后者包括干旱、海嘯、森林大火、山崩、咫風、火山爆發(fā)等。應對這些危機事件，不可盲目蠻干，而應當注重科學性、技術性，多征求特定技術領域內專家的意見。

　　3.公共危機的應對要點

　　(1)減少、緩解危機;

　　(2)動員、準備資源以有效地控制危機;

　　(3)回應社會與公眾的需求;

　　(4)危機后的恢復與重建。