第二節(jié)　我國(guó)的銀行監(jiān)管框架

　　一、我國(guó)銀行監(jiān)管的歷史

　　1984年以來(lái)，我國(guó)銀行監(jiān)管治理隨著金融監(jiān)管體制的演變和監(jiān)管重點(diǎn)的變化而隨時(shí)調(diào)整、演化，其演變過程可以劃分為四個(gè)主要階段。

　　(一)初步確立階段(1984—1993年)

　　根據(jù)1983年國(guó)務(wù)院頒布的《關(guān)于中國(guó)人民銀行專門行使中央銀行職能的規(guī)定》，中國(guó)人民銀行從1984年開始正式行使銀行監(jiān)管職能。1984年中國(guó)人民銀行專門設(shè)立了金融管理部門，1985年7月以后又細(xì)分為金融機(jī)構(gòu)管理部門和非銀行金融機(jī)構(gòu)管理部門。

　　這一時(shí)期，銀行監(jiān)管運(yùn)行上有兩個(gè)特點(diǎn)：

　　一是監(jiān)管職責(zé)配置的部門化，采取了功能化的監(jiān)管組織架構(gòu)，即金融管理部門負(fù)責(zé)市場(chǎng)準(zhǔn)入、退出的審批與違規(guī)處罰，稽核部門負(fù)責(zé)現(xiàn)場(chǎng)檢查及違規(guī)處罰;

　　二是監(jiān)管運(yùn)行機(jī)制的概念尚未提出，更缺少制度上的安排。行政管理與處罰、現(xiàn)場(chǎng)檢查與處罰由同一個(gè)部門行使，監(jiān)管行為的過程控制實(shí)際上并沒有建立。

　　(二)探索成形階段(1994—1997年)

　　1994年《商業(yè)銀行資產(chǎn)負(fù)債比例管理考核暫行辦法》的出臺(tái)，標(biāo)志著人民銀行非現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管工作開始起步。1995年頒布的《非現(xiàn)場(chǎng)稽核監(jiān)督暫行規(guī)定》對(duì)非現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管作了較為詳細(xì)的規(guī)定，從而使得人民銀行的監(jiān)管職責(zé)除了原有的行政審批、現(xiàn)場(chǎng)檢查外，又明確地把非現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管作為重要的監(jiān)管工具。

　　一是監(jiān)管手段進(jìn)一步豐富，增加了非現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管，并注意與現(xiàn)場(chǎng)檢查的配合運(yùn)用;

　　二是各相關(guān)部門獨(dú)立行使處罰權(quán)的狀況沒有改變，且職責(zé)進(jìn)一步增大，“部門執(zhí)法”的局面凸顯;

　　三是在制度設(shè)計(jì)上已經(jīng)開始部分涉及到權(quán)責(zé)分配、激勵(lì)約束和再監(jiān)督等方面的內(nèi)容，但僅僅形成了初步框架，還沒有對(duì)運(yùn)行機(jī)制和監(jiān)管績(jī)效發(fā)揮實(shí)質(zhì)性作用。

　　(三)改革調(diào)整階段(1998—2003年)

　　這一階段，監(jiān)管運(yùn)行機(jī)制有三個(gè)突出特點(diǎn)：

　　一是改變了過去一個(gè)法人金融機(jī)構(gòu)由多個(gè)部門分割監(jiān)管的格局，按照內(nèi)外一致、全程監(jiān)管的原則，集中履行對(duì)銀行業(yè)日常監(jiān)管職責(zé)。

　　二是對(duì)主要銀行業(yè)機(jī)構(gòu)實(shí)行了管、監(jiān)在部門間的職責(zé)分離，把制定監(jiān)管政策、行政管理與非現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管、現(xiàn)場(chǎng)檢查職責(zé)分開，分別由不同的部門負(fù)責(zé)。

　　三是由于沒有設(shè)立專門的協(xié)調(diào)、再監(jiān)督部門，監(jiān)管部門之間“各自為戰(zhàn)”的現(xiàn)象較為突出。

　　(四)形成完善階段(2003年至今)

　　2003年4月26日，十屆全國(guó)人大常委會(huì)第二次會(huì)議通過決議，授權(quán)中國(guó)銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會(huì)履行原由中國(guó)人民銀行履行的監(jiān)督管理職責(zé)。建立中國(guó)銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會(huì)是深化金融改革、加強(qiáng)金融監(jiān)管、完善金融市場(chǎng)體系、促進(jìn)我國(guó)金融業(yè)更好地應(yīng)對(duì)加入世界貿(mào)易組織挑戰(zhàn)的一個(gè)重大舉措，標(biāo)志我國(guó)銀行業(yè)監(jiān)管工作進(jìn)入了新階段。

　　二、銀行監(jiān)管的四個(gè)層次

　　(一)銀行自我監(jiān)管

　　商業(yè)銀行自我監(jiān)管通過內(nèi)部治理、內(nèi)部控制與內(nèi)部審計(jì)實(shí)現(xiàn)。

　　(二)外部監(jiān)管

　　銀行業(yè)外部監(jiān)管是監(jiān)管的最高層次，是由國(guó)務(wù)院授權(quán)成立的中國(guó)銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會(huì)統(tǒng)一監(jiān)督管理銀行、金融資產(chǎn)管理公司、信托投資公司及其他存款類金融機(jī)構(gòu)，維護(hù)銀行業(yè)的合法、穩(wěn)健運(yùn)行。

　　(三)行業(yè)自律

　　銀行同業(yè)組織的行業(yè)自律即是銀行同業(yè)自我管理與約束的過程。

　　自律組織對(duì)其會(huì)員的監(jiān)管一般有兩種方式：

　　一是對(duì)會(huì)員每年進(jìn)行一次例行檢查，包括對(duì)會(huì)員的財(cái)務(wù)狀況、業(yè)務(wù)執(zhí)行情況、對(duì)客戶的服務(wù)質(zhì)量等的檢查;

　　二是對(duì)會(huì)員的日常業(yè)務(wù)活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)管，包括對(duì)其業(yè)務(wù)活動(dòng)進(jìn)行指導(dǎo)，協(xié)調(diào)會(huì)員之間的關(guān)系，對(duì)欺詐客戶、操縱市場(chǎng)等違法違規(guī)行為進(jìn)行調(diào)查處理。

　　(四)市場(chǎng)約束

　　市場(chǎng)約束也被稱為市場(chǎng)紀(jì)律，就是指銀行的債權(quán)人或所有者，借助于銀行的信息披露和有關(guān)社會(huì)中介機(jī)構(gòu)，如律師事務(wù)所、會(huì)計(jì)師事務(wù)所、審計(jì)師事務(wù)所和信用評(píng)估機(jī)構(gòu)等的幫助，通過自覺提供監(jiān)督和實(shí)施對(duì)銀行活動(dòng)的約束，把管理落后或不穩(wěn)健的銀行逐出市場(chǎng)等手段來(lái)迫使銀行安全穩(wěn)健經(jīng)營(yíng)的過程。

　　市場(chǎng)約束的具體表現(xiàn)形式之一就是強(qiáng)化信息的披露。

　　三、我國(guó)當(dāng)前銀行監(jiān)管的框架

　　完善的審慎監(jiān)管框架主要包括三大組成部分：

　　一是審慎全面的監(jiān)管規(guī)則;

　　二是行之有效的監(jiān)管工具;

　　三是科學(xué)合理的監(jiān)管組織體系。

　　(一)我國(guó)的銀行監(jiān)管規(guī)則

　　銀行業(yè)監(jiān)管規(guī)則體系主要由法律、行政法規(guī)、部門規(guī)章、規(guī)范性文件四個(gè)層次構(gòu)成，法律、行政法規(guī)是基礎(chǔ)和主干，部門規(guī)章和規(guī)范性文件構(gòu)成了實(shí)際監(jiān)管工作中的依據(jù)和準(zhǔn)繩。

　　1.銀行業(yè)監(jiān)管法律法規(guī)。

　　《人民共和國(guó)銀行業(yè)監(jiān)督管理法》

　　《人民共和國(guó)商業(yè)銀行法》

　　《人民共和國(guó)中國(guó)人民銀行法》

　　《人民共和國(guó)外資銀行管理?xiàng)l例》

　　2.部門規(guī)章與規(guī)范性文件。

　　(二)我國(guó)的銀行監(jiān)管工具

　　我國(guó)傳統(tǒng)的監(jiān)管工具主要包括流動(dòng)性、撥備覆蓋率、風(fēng)險(xiǎn)集中度、不良資產(chǎn)率，近年來(lái)，在國(guó)際金融危機(jī)、第三版巴塞爾資本協(xié)議發(fā)布的背景下，中國(guó)銀監(jiān)會(huì)于2011年4月27日公布了中國(guó)銀監(jiān)會(huì)關(guān)于中國(guó)銀行業(yè)實(shí)施新監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)的指導(dǎo)意見，陸續(xù)引入或更新了資本、撥備、流動(dòng)性、杠桿率等銀行監(jiān)管工具。